Quel che rileva non è l’ubicazione territoriale della Cassa edile che abbia rilasciato il D.U.R.C. prodotto per partecipare a una gara, bensì la completezza delle attestazioni in esso contenute.
Afferma invero, il CGA che grazie al sistema informatico centralizzato cui ciascuna Cassa edile ha normativamente accesso, l’attestazione che sia stata rilasciata per la partecipazione alla gara può (e, dunque, deve) essere riferita all’insieme di tutte le posizioni aperte dall’impresa, ovunque ubicate.
Alla stregua di siffatte premesse, è da ritenersi errata la sentenza appellata basata sul rilievo secondo il quale per partecipare alla gara occorre produrre un D.U.R.C. rilasciato dalla stessa Cassa edile in cui ha sede l’impresa.
Di seguito il testo integrale della sentenza
Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana
sentenza n. 662 del 21 luglio 2008
(Presidente Trovato – Relatore De Francisco)
[…]
D I R I T T O
1. – Il primo motivo di appello censura l’ordine, asseritamente erroneo, in cui la sentenza gravata ha esaminato le questioni sottoposte dalle parti. Assume, in particolare, l’appellante che avrebbe dovuto esaminarsi per primo il suo ricorso principale, anziché quello incidentale della controparte, sostanzialmente perché la fondatezza del primo sarebbe ostativa dell’aggiudicazione al controinteressato.
Il motivo è chiaramente infondato.
L’ordine di esame delle questioni non è conseguenza né della più o meno evidente fondatezza dei diversi motivi proposti dalle parti, né dell’ordine cronologico in cui si articolano tra loro le diverse fasi procedimentali cui i singoli vizi sono riferiti, ma solo della ricaduta che ogni motivo ha sull’interesse di chi lo propone e di chi lo subisce.
Con riferimento al caso di specie, poiché il ricorso incidentale era volto ad ottenere l’esclusione del ricorrente principale e, con essa, la declaratoria di improcedibilità per difetto di interesse del ricorso di prime cure, tale gravame accessorio doveva – come correttamente è stato – essere esaminato per primo, giacchè ove fondato avrebbe eliso in radice l’interesse ad agire del ricorrente in prime cure, con conseguente consolidamento dell’aggiudicazione al controinteressato, del tutto a prescindere dalla relativa legittimità.
Siffatto principio è un mero corollario della natura soggettiva della giurisdizione amministrativa, in cui la verifica di legittimità degli atti è compiuta solo nei limiti in cui le parti istanti vi abbiano un perdurante interesse, e non invece nel perseguimento di un superiore interesse pubblico alla legittimità in sé degli atti impugnati.Dunque del tutto esatto è stato l’ordine di esame dei motivi, essendosi per primo esaminato il gravame che, se accolto, avrebbe eliso l’interesse del ricorrente principale e, con esso, l’intero processo.
2. – Il secondo motivo di appello censura la sentenza gravata per aver ritenuto fondato, e dunque accolto, il ricorso incidentale.
In proposito, la sentenza gravata ha ritenuto sussistente la denunciata violazione dei punti 16 del bando di gara e 3 del relativo displinare, in relazione all’art. 19, comma 12-bis, della legge n. 109/1994 per come modificato, in Sicilia, da ultimo dalla L.R. n. 16/2005, per avere l’odierna appellante prodotto un D.U.R.C. rilasciato dalla Cassa Edile di Roma, anziché da quella di Rimini ove il C.A.R. ha la propria sede legale: dovendo la regolarità contributiva, in base alla normativa secondaria di attuazione, essere verificata “dalla Cassa Edile ove ha sede l’impresa per l’insieme dei cantieri attivi e degli operai occupati nel territorio della Cassa stessa”, dopo aver “verificato, a livello nazionale, che l’impresa non sia tra quelle segnalate come irregolari”.
Il motivo è fondato.
Il Collegio non condivide la sentenza, laddove questa assume che, “poiché le casse edili … hanno ciascuna una propria competenza territoriale, resta da determinare quale sia quella legittimata al rilascio del D.U.R.C.; se la Cassa di ubicazione del cantiere o dei cantieri attivi … o quella in cui ha sede legale l’impresa”.
Fermo restando che – secondo quanto ribadito anche dall’art. 2 del D.Ass. 24 febbraio 2006 (recante “modalità attuative della disposizione di cui al comma 12-bis dell’art. 19 della legge 11 febbraio 1994, n. 109”) – “ai fini di cui all’art. 19, comma 12-bis, della legge 11 febbraio 1994, n. 109, non sono valide le attestazioni rilasciate dalle casse edili se riferite a uno o più cantieri, dovendo le casse attestare la regolarità contributiva senza limitazione a singoli appalti”, ed altresì che, come affermato dal giudice di prime cure, “il D.U.R.C. utile ai fini dell’ammissione alle gara d’appalto deve essere tale da “fotografare” la situazione globale dell’impresa, indipendentemente dal luogo o dai luoghi dove essa abbia attivato i propri singoli cantieri”, tanto che “la Cassa Edile è tenuta (in sede di D.U.R.C.) a certificare la regolarità dell’impresa senza limitarsi a considerare “uno o più cantieri” o “singoli appalti” rientranti, ovviamente, nella propria ridotta competenza territoriale”, il Collegio nondimeno ritiene che da ciò non derivi il corollario che “il DURC richiesto dal art. 2 del D.A. 24.2.2006 (espressamente richiamato dal punto 3 del disciplinare di gara) non [possa] che ascriversi alla competenza della Cassa Edile del luogo dove ha sede l’impresa”.
Non si dubita, ovviamente, che il D.U.R.C. debba rilasciarsi, come si dice in sentenza, “con riguardo a tutti i cantieri dell’impresa, anche a quelli che ricadano in nel territorio di altra Cassa edile”.
Si ritiene, invece, che proprio questo sia il contenuto necessario e sufficiente per la validità del D.U.R.C. ai fini della partecipazione alle pubbliche gare; nel senso che non abbia alcun autonomo rilievo il fatto che tale documento sia stato rilasciato dalla Cassa edile di uno o di altro luogo (quello in cui abbia sede l’impresa o, come nella specie, quello ove si trovino tutti i suoi cantieri, ovvero, in ipotesi, anche solo alcuni di essi), bensì che occorra che l’attestazione sia appunto riferita a tutti i cantieri dell’impresa, ovunque questi siano ubicati.
Stima, in altri termini, il Collegio, che – in ragione del carattere anche normativamente unico del documento di regolarità contributiva ma, soprattutto, in considerazione della centralizzazione della banca dati da cui ciascuna Cassa edile deve attingere i contenuti della propria attestazione certificativi – non sia richiesto dalla normativa vigente il rispetto di alcuna specifica competenza territoriale, ma che occorra invece la mera verifica di completezza dell’attestazione contenuta nel documento, ai fini che qui vengono in rilievo.
Diversamente dal DURC da esibire in occasione degli S.A.L., si è già visto, infatti, che ai fini del cit. art. 19, comma 12-bis, “non sono valide le attestazioni rilasciate dalle casse edili se riferite a uno o più cantieri, dovendo le casse attestare la regolarità contributiva senza limitazione a singoli appalti”: sembra dunque proprio questa la ragione per cui il cit. art. 2 del D. Ass. 24 febbraio 2006, a seguito dell’integrazione operata dall’art. 1 del D. Ass. 15 gennaio 2008, ora preveda espressamente che “all’atto della presentazione del documento unico di regolarità contributiva al medesimo deve essere allegata copia del codice identificativo pratica (C.I.P.) da cui si evinca la tipologia per cui lo stesso è stato richiesto”.
In breve, quel che rileva non è l’ubicazione territoriale della Cassa edile che abbia rilasciato il D.U.R.C. prodotto per partecipare a una gara, bensì la completezza delle attestazioni in esso contenute.
Grazie al sistema informatico centralizzato cui ciascuna Cassa edile ha normativamente accesso, l’attestazione che sia stata rilasciata per la partecipazione alla gara può (e, dunque, deve) essere riferita all’insieme di tutte le posizioni aperte dall’impresa, ovunque ubicate.
Alla stregua di siffatte premesse, risulta erroneo l’accoglimento del ricorso incidentale basato sul mero rilievo che l’odierna appellante avesse partecipato alla gara producendo un D.U.R.C. che le era stato rilasciato da una Cassa edile diversa da quella della sede dell’impresa.
3. – Infine, il terzo motivo di appello ripropone la censura posta a base del ricorso originario, non esaminata in forza dell’accoglimento del gravame incidentale di prime cure.
Il punto sotteso a tale censura attiene al significato da attribuire alla locuzione “offerta che più si avvicina per difetto alla media aritmetica delle offerte rimaste dopo l’esclusione automatica delle offerte di maggiore o minore ribasso”, di cui all’art. 21, comma 1-bis, V periodo (riferito “ai soli appalti di lavori pubblici di valore inferiore alla soglia comunitaria”), della legge 11 febbraio 1994, n. 104, per quale vigente in Sicilia a seguito delle modificazioni da ultimo apportate dall’art. 1, comma 6, della L.R. 29 novembre 2005, n. 16: si contesta, in particolare, la legittimità dell’interpretazione seguita in sede di gara, secondo cui il temine “offerta”, di cui alla citata norma legislativa, sia stato inteso nel senso di “importo monetario o nominale” dell’offerta da considerare, ai fini dell’aggiudicazione della gara, sicché l’offerta aggiudicataria sia stata identificata in quella che più si avvicinava, per difetto, alla media finale delle offerte rimaste in gara, ossia in quella più vantaggiosa per l’Amministrazione in valore assoluto di prezzo rispetto alla media finale, anch’essa determinata in prezzo assoluto, e non invece nell’offerta il cui ribasso, espresso in percentuale, più si avvicinava, per difetto, al numero che indica la percentuale media dei ribassi.
Anche siffatto motivo è fondato, essendo quella prospettata dall’appellante l’unica esegesi corretta della normativa di riferimento.
Ciò risulta dall’orientamento ormai consolidato di questo Consiglio, espresso nelle relative decisioni 21 marzo 2007, n. 215; 18 maggio 2007, n. 388; 18 maggio 2007, n. 398; 18 maggio 2007, n. 399; e 23 luglio 2007, n. 705.
Con tali decisioni, dirimendo il contrasto giurisprudenziale anteriormente in essere tra la sezione catanese e la sede palermitana del T.A.R. Sicilia, si è chiarito che, anche dopo l’entrata in vigore della novella di cui alla L.R. n. 16/2005, al termine “offerta” (di cui al V periodo del comma 1-bis del cit. art. 21) continui a doversi attribuire il significato di “cifra percentuale di ribasso” (di cui al comma 1 dello stesso art. 21).
A tale risultato ermeneutico si è pervenuti alla stregua di una considerazione congiunta del dato letterale risultante dal V periodo del comma 1-bis del cit. art. 21, per come modificato dalla L.R. n. 16/2005 (per cui è aggiudicataria l’ “offerta che più si avvicina per difetto alla media aritmetica delle offerte”), con quello di cui al comma 1 dello stesso art. 21 (ove si specifica che l’offerta è “espressa in cifra percentuale di ribasso … sull’importo complessivo a base d’asta”).
Quindi – rilevata la non univocità dell’argomento letterale e preso conseguentemente atto della necessità di dar adito a ogni altro criterio esegetico, al fine di chiarire il senso della parola “offerta” nella disposizione in esame – si è considerata non traslabile all’odierna questione la soluzione ermeneutica individuata in sede di esegesi della previgente disciplina posta dall’art. 1, comma 6, della L.R. 2 settembre 1998, n. 21, poiché essa prevedeva un doppio calcolo della media: il primo per escludere le offerte anomale (con il corollario che, una volta operata siffatta esclusione, tutte le altre offerte rimaste in gara erano, per definizione di legge, non anomale) ed il secondo per l’individuare, tra le offerte rimaste in gara, quella aggiudicataria.
Mentre in tale contesto – sia per l’assenza della disposizione definitoria che oggi si trova nel comma 1 del cit. art. 21, sia anche perché le offerte inferiori al dato numerico risultante dalla seconda media sono tutte senz’altro non sospettabili di anomalia (al contrario, appunto, di quelle inferiori di oltre un quinto alla prima media calcolata ai sensi del I periodo del cit. comma 6 dell’art. 1) – era del tutto logico che il significato del termine “offerta” fosse stato identificato, anche da questo Consiglio in sede di interpretazione della legge regionale del 1998, in un importo monetario assoluto anziché in una percentuale di ribasso, risulta viceversa assai diverso il quadro normativo e sistematico emergente dalla disposizione oggi applicabile.
Al di là del tenore testuale risultante dal combinato disposto dei commi 1 ed 1-bis – in cui, come si è visto, i dati letterali sembrano neutralizzarsi vicendevolmente – si è considerato dirimente, sul piano dell’interpretazione sistematica, il rilievo che i periodi V e ss. del comma 1-bis prevedono un complesso sistema di calcolo di una sola media, rilevante sia ai fini dell’esclusione delle offerte anomale sia per l’individuazione dell’offerta in cui favore vada aggiudicata la gara.
Si è perciò rilevato che (diversamente da quanto avveniva sotto il vigore della L.R. n. 21/1998) tutte le offerte inferiori all’unica media prevista dal comma 1-bis dell’art. 21 della legge n. 109/1994, per come vigente in Sicilia, sono da considerare normativamente anomale, per scelta del legislatore del 2005.
Tali, ovviamente, sono tutte quelle che offrono un importo monetario assoluto inferiore al risultato della media, ovvero (il che è lo stesso) una percentuale di ribasso superiore a quella media.
Esclusasi l’idea che la vigente normativa imponga l’aggiudica-zione in favore dell’offerta il cui importo monetario è immediatamente inferiore alla media (cioè di quella che offre la percentuale di ribasso immediatamente superiore al ribasso medio) – dato che, altrimenti, il sistema entrerebbe in contraddizione con se stesso, perché una tale soluzione comporterebbe l’obbligo di aggiudicare la gara alla più elevata (in termini monetari) tra le offerte anomale, le quali invece, per principio generale, vanno tutte escluse dalla gara – si è concluso che l’unica esegesi sistematicamente corretta sia quella secondo cui alla parola “offerta”, di cui al V periodo del comma 1-bis, va attribuito il significato di un’entità “espressa in cifra percentuale di ribasso … sull’importo complessivo a base d’asta”, come previsto dal comma 1.
Questa esegesi, come si è chiarito, non si fonda su una supposta prevalenza del comma 1 sul comma 1- bis (né, ovviamente, l’inverso), ma sul dirimente rilievo che l’attribuzione al termine “offerta” dell’altro significato, pure in astratto alternativamente possibile, di importo monetario assoluto comporterebbe una rottura del sistema esegetico che, in spregio di ogni principio della materia de qua, porterebbe ad aggiudicare tutti gli appalti ad un’offerta anomala, ed anzi alla più elevata tra esse.
Viceversa l’opzione che si è accolta postula – peraltro senza forzare il complessivo dato letterale – che l’aggiudicazione della gara sia sempre disposta in favore della più bassa tra le offerte non anomale: che, ovviamente, è quella che esprime la cifra percentuale di ribasso immediatamente inferiore al ribasso medio calcolato ai sensi dei periodi V e ss. del cit. comma 1-bis; cioè quella di importo monetario immediatamente superiore alla media risultante dal medesimo calcolo.
4. – Resta da esaminare l’appello incidentale proposto da Co. San. s.r.l. (pagg. 19 e ss. del relativo atto notificato), che va disatteso.
Ciò in quanto l’impresa terza (COCER) di cui si contesta l’ammissione alla gara ha reso una dichiarazione esatta circa il proprio stato di iscrizione (in itinere) presso INPS, INAIL e Cassa edile, ed ha autocertificato, come è ben possibile, la propria regolarità contributiva (che, contrariamente a quanto postula l’appellante incidentale, non si identifica con l’avvenuta iscrizione, peraltro estranea alla disponibilità del richiedente, bensì con l’assenza di contribuzioni dovute e non versate); né, ai fini dell’ammissione alla gara – unico elemento che viene in rilievo ai fini per cui è causa – rilevano i potenziali esiti della verifica di veridicità delle dichiarazioni sostitutive rese, dato che essa deve essere compiuta “prima dell’approvazione dell’aggiudicazione” e, dunque, in una fase successiva a quello dell’ammissione alla gara.
5. – In conclusione, l’appello principale va accolto, nei sensi predetti, mentre va disatteso quello incidentale, con conseguente annullamento degli atti impugnati dall’originario ricorso.
Si ravvisa, comunque, la sussistenza di giusti motivi per disporre la compensazione integrale delle spese del giudizio tra tutte le parti costituite.
Il Consiglio di Giustizia amministrativa per la Regione siciliana, in sede giurisdizionale, accoglie l’appello principale nei sensi di cui in motivazione, respinge quello incidentale e per l’effetto, in riforma della sentenza gravata, accoglie il ricorso originario e annulla gli atti con lo stesso impugnati.
[…]
