Consiglio di Stato, sezione quinta
Sentenza 9 marzo 2010 n. 1386
(presidente Cirillo, estensore Cerreto)
In materia di contributi e sovvenzioni pubbliche, il riparto di giurisdizione tra Giudice ordinario e Giudice amministrativo è effettuato distinguendo le ipotesi in cui il contributo o la sovvenzione è riconosciuto direttamente dalla legge, ed alla p.a. è demandato esclusivamente il controllo in ordine alla effettiva sussistenza dei presupposti puntualmente indicati dalla legge stessa, da quelle in cui la legge attribuisce invece alla p.a. il potere di riconoscere l’ausilio assistenziale – previa valutazione comparativa degli interessi pubblici e privati in relazione all’interesse pubblico primario, e previo apprezzamento discrezionale dell’ “an”, del “quid” e del “quomodo” dell’erogazione.
(…)
Fatto e diritto
1. Con la sentenza indicata in epigrafe, il Tribunale regionale di giustizia amministrativa del Trentino-Alto Adige ha accolto il ricorso proposto dal Consorzio Albergatori Folgarida annullando la deliberazione Giunta provinciale di Trento n.15912 in data 22 dicembre 1995 nella parte in cui fa coincidere il contributo concesso al ricorrente nel 28% della spesa ammessa per la realizzazione del Centro congressi Folgarida, invece 35% previsto in precedenza.
In particolare il TAR, respinta l’eccezione di tardività dell’impugnativa avverso la deliberazione G. P. n. 8756 del 5 settembre 1995, ha condiviso le censure proposte dal Consorzio di violazione dell’art. 2, comma 1, della L. P. 22 agosto 1988 n. 27. come successivamente modificata dalla L. P. 13 dicembre 1990 n. 33, e di eccesso di potere sotto diversi profli.
2. Avverso detta sentenza ha proposto appello la provincia autonoma di Trento, deducendo quanto segue:
-difetto di giurisdizione del giudice amministrativo sulla controversia trattandosi di ausili finanziari concedibili neri limiti delle disponibilità di bilancio;
-tardività dell’impugnativa della deliberazione G. P. n.9756/1995 (pubblicata nel B. U. del 28.11.1005), atto presupposto e vincolante della deliberazione G. P. n.15912/1995 di assegnazione del relativo contributo;
-è pacifico che alla data di entrata in vigore del comma 7 bis dell’art. 132 L. P. n.18/1993, introdotto dall’ art 60 L. P. n.1/1995 come sostituito dall’art. 24 L. P. n.8/1995, non era stato ancora adottato il provvedimento finale sulla domanda di agevolazione in contestazione, per cui a tale domanda dovevano essere applicati i livelli di incentivazione di cui alla deliberazione n. 9756/1995:
-l’interpretazione favorevole alla tesi del Consorzio è stata fornita dal TAR sulla base della collocazione dell’art. 24 L. P. n.8/1995 in un capo non riferito alla materia del turismo e dell’attività alberghiera, ma il dato formale va superato tenendo conto del contenuto dispositivo del comma 7 bis da esso sostituito nell’art. 132 della L. P. n.18/1993 concernente le politiche di incentivazione di qualunque settore;
-neppure possono condividersi le censure di eccesso di potere avanzate dal Consorzio.
3. Costituitosi in giudizio, il Consorzio ha chiesto il rigetto dell’appello ed ha a sua volta proposto appello incidentale nella parte in cui il TAR ha compensato le spese di giudizio
4. Con nota della Segreteria della Sezione in data 17 giugno 2009 è stato comunicato agli appellanti avviso di pendenza ultra quinquennale del ricorso in esame , ai sensi dell’art. 9 L. 21 luglio 2000, n. 205, modificato dall’art. 54 D.L. 25 giugno 2008 n.112 (convertito dalla L. 6 agosto 2008 n. 133), con l’espresso avvertimento che è fatto onere alla parte appellante di presentare nuova istanza di fissazione dell’udienza con la firma della parte entro sei mesi dalla data di notifica dell’avviso medesimo, con comminatoria, in mancanza, della dichiarazione di perenzione del ricorso.
A tanto ha provveduto l’appellante, presentando in data 2 ottobre 2009 specifica istanza di fissazione di udienza.
All’udienza del 12 gennaio 2010 il ricorso è stato trattenuto in decisione.
5. L’appello principale è infondato.
5.1 Priva di pregio è l’eccezione di difetto di giurisdizione del giudice amministrativo sulla controversia.
Come è noto, in materia di contributi e sovvenzioni pubbliche, il riparto di giurisdizione tra Giudice ordinario e Giudice amministrativo è effettuato distinguendo le ipotesi in cui il contributo o la sovvenzione è riconosciuto direttamente dalla legge, ed alla p.a. è demandato esclusivamente il controllo in ordine alla effettiva sussistenza dei presupposti puntualmente indicati dalla legge stessa, da quelle in cui la legge attribuisce invece alla p.a. il potere di riconoscere l’ausilio assistenziale – previa valutazione comparativa degli interessi pubblici e privati in relazione all’interesse pubblico primario, e previo apprezzamento discrezionale dell’ “an”, del “quid” e del “quomodo” dell’erogazione (V. Cass. S. U. 20 febbraio 2007 n. 3848 e 23 marzo 2009 n. 6960).
Il caso in esame ricade nella seconda ipotesi, atteso che spetta al potere discrezionale dell’Amministrazione provinciale stabilire la percentuale di contributo attribuibile all’iniziativa intrapresa dal Consorzio (28% o 35% della spesa ammessa per la realizzazione del Centro congressi Folgarida), per cui essendo la posizione del Consorzio di interesse legittimo alla corretta determinazione del contributo erogabile la giurisdizione appartiene a questo Giudice.
5.2. Neppure vale sostenere la tardività dell’impugnativa della deliberazione n.9765/1995, atto presupposto e vincolante rispetto alla deliberazione G. P. n.15912/1995 di assegnazione del relativo contributo nella misura del 28% della spesa ammessa.
La deliberazione n.9765/1995, ed in particolare l’art. 17 delle disposizioni transitorie che stabilisce i livelli di incentivazione applicabili alle domande presentate fino al giorno antecedente all’entrata in vigore della deliberazione stessa ed attinenti, tra l’altro, alla ricettività alberghiera, fissandolo nel 28% per il settore 1.2.4. lett. a) della deliberazione n. 1287/1989 (ovvero iniziative dirette a realizzare a cura di operatori alberghieri associati opere o servizi comuni direttamente connessi con l’attività di più esercizi alberghieri) ha carattere generale per essere rivolta a destinatari indeterminati ed in quanto tale non può considerarsi immediatamente lesivo della posizione degli operatori alberghieri; lesività che invece si è concretata solo con la deliberazione attuativa n.15912 del 22.12.1995, che ha appunto stabilito il concreto livello di incentivazione spettante al Consorzio sia pure sulla base della deliberazione n.9765/1005. Ma rispetto alla deliberazione n.15912/1996 non è in discussione la tempestività del’impugnativa.
5.3. Nel merito occorre confermare la conclusione cui è pervenuto il TAR..
5.3.1. La L.P. n.8/95 pone I’art. 24, modificativo degli artt. 124,127,128 e 132 della L.P.. 23.8.1993, n.18 (recante “Criteri generali per le politiche di incentivazione alle attività economiche, adeguamenti delle leggi provinciali di settore e nuova disciplina degli organismi di garanzia”), sotto il Capo V relativo a “Disposizioni in materia di cooperazione e commercio”.
La stessa L.P. n.8/1995 al Capo VI reca “Disposizioni in materia di turismo, industria alberghiera, attività idrotermale e piste da sci” e con I’art. 26 modifica I’art. 8 della L P. 22.8.1988, n.27 (interventi per la riqualificazione ed il potenziamento della ricettività alberghiera).
Ne consegue che I’art. 2 della L.P. n.27/1988 (nel testo vigente all’epoca e cioè come sostituito dall’art. 62 della I.p. 23 agosto 1993, n.18) in quanto normativa di carattere speciale non risulta influenzato dalla sopravvenuta normativa di carattere generale relativa alle politiche di incentivazione e continua ad essere la normativa di riferimento per la regolamentazione della riqualificazione ed il potenziamento della ricettività alberghiera (settore in cui rientra l’iniziativa in esame).
Ne discende che mentre la deliberazione di Giunta provinciale di cui all’art. 2, 1° comma, L. P. n.27/1988 e successive modificazioni poteva essere aggiornata o modificata in caso di necessità (comma 5°), diversa è invece la natura dell’adeguamento previsto dal successivo comma 6°, e conseguente -nei termini temporali legislativamente fissati in mesi tre – all’entrata in vigore della legge di approvazione del programma di sviluppo.
Pertanto, solo per la deliberazione di adeguamento di cui al comm 6° la legge prevede I’applicabilità delle disposizioni in essa contenute alle domande presentate successivamente alla presentazione del disegno di legge; per contro il comma 3° dello stesso art. 2 espressamente impone che (salva l’eccezione prevista nel comma 7°) le disposizioni della deliberazione di cui al comma 1° (aggiornata o modificata ai sensi del comma 5°) si applicano esclusivamente alle domande presentate successivamente alla data della sua approvazione.
5.3.2. Pur esclusa in via di principio la portata espansiva dell’art. 24, comma 5°, della L. P. n. 8/95 e l’ applicazione diretta al settore in esame delle disposizioni del neo introdotto comma. 7 bis dell’art. 132 della L.P. n.18/1993, si ritiene di dover comunque esaminare se la fattispecie in esame potesse ricomprendersi, alla data di entrata in vigore della ripetuta L. P. n.8/1995, tra quelle per le quali “non sia stato già assunto il provvedimento di ammissione, concessione o di diniego”.
Occorre tener presente che il Consorzio Albergatori di Folgarida aveva presentato il 14.02.1994 domanda di contributo in conto capitale per la costruzione del Centro Congressi di Folgarida, con la comunicazione che i lavori avrebbero avuto inizio entro il febbraio 1994 e sarebbero stati ultimati entro il successivo mese di luglio; che il 24.2.1994 l’Amministrazione provinciale aveva comunicato l’inizio del procedimento di ammissione/concessione; che la competente Commissione Tecnica per il Turismo aveva espresso, il 30.06.1994 con verbale n. 4/1, parere favorevole sotto il profilo tecnico ed indicato sotto quello economico la misura di L. 111.496.000 annue, corrispondente al 35% di agevolazione sulla spesa ammessa a contributo; che l’intervento è stato debitamente realizzato e sono intervenuti entro l’anno 1994 tutti gli atti autorizzatori necessari al funzionamento della struttura che è effettivamente entrata in esercizio gestionale.
Inoltre, mentre nelle deliberazioni della Giunta provinciale susseguitesi a quella n. 1287 del 3.2.1989 (in esecuzione della L,P. 22.8.1988, n. 27 e di “Approvazione delle linee operative e degli indirizzi programmatici in relazione alle iniziative agevolabili”) il livello di agevolazione delle iniziative tra le quali si colloca quella in questione è, in conto capitale, quello del 35% della spesa ammessa, nella deliberazione n. 9756 del 5.9.1995 la riduzione della percentuale massima al 30% (e di quella di specie al 28%) è il portato dell’approvazione del nuovo documento della programmazione degli interventi – e perciò proiettato nel futuro e si accompagna a determinazioni, come lo slittamento di termini volte “ad evitare che nel periodo di presentazione delle domande siano applicabili diverse modalità di intervento”. Tant’è che la delibera al n. 4) del dispositivo stabilisce “che per la concessione di nuove agevolazioni in riferimento a domande presentate entro il termine stabilito al precedente punto 3) (il giorno 30 aprile 1995 per l’esercizio 1996 è prorogato fino al giorno antecedente l’entrata in vigore della presente deliberazione) e per le quali non è stato ancora assunto il provvedimento di ammissione, concessione o diniego, si applica, in quanto compatibile, il disposto di cui al punto 17 del documento programmatorio, parte integrante della presente deliberazione”.
Devono, quindi, ritenersi infondate le ulteriori doglianze relative all’accoglimento da parte del TAR delle censure di eccesso di potere prospettate dal Consorzio, atteso che solo una non corretta applicazione delle disposizioni recate dal ripetuto punto 17 della delibera n. 9756/95 le ha fatte ritenere riferibili ad un intervento agevolabile portato a realizzazione oltre un anno prima dell’entrata in vigore della sopravvenuta ed innovativa regolamentazione del settore di intervento.
6. Non può accogliersi neppure l’appello incidentale, che si limita a prospettare genericamente l’erroneità della sentenza del TAR nella parte concernente la compensazione delle spese di giudizio, senza contestare l’addotta complessità della normativa di settore per la relativa statuizione.
7. Per quanto considerato, debbono essere rigettati sia l’appello principale che quello incidentale.
Le spese del presente grado di giudizio sono in parte compensate ed in parte sono poste a carico della Provincia, come in dispositivo.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato, sezione Quinta, rigetta sia l’appello principale che quello incidentale.
Compensa in parte le spese del presente grado di giudizio ed in parte condanna l’Amministrazione provinciale al pagamento delle spese di giudizio a favore del Consorzio e le liquida complessivamente in euro 3.000,00 (tremila,00).
Ordina che la presente decisione sia eseguita dall’autorità amministrativa. Depositata il 09/03/2010.
