L'affidamento in esclusiva dei servizi pubblici locali non deve essere esteso o abbinato ad attività che possono essere svolte in regime di concorrenza.
E' questa una delle principali modifiche preposte dal Consiglio di Stato al regolamento attuativo della riforma delle utility (attuazione dell’articolo 4, comma 33‐ter, del d.l. 13 agosto 2011, n. 138, recante i criteri per la verifica della realizzabilità di una gestione concorrenziale dei servizi pubblici locali di rilevanza economica, per l’adozione della delibera quadro nonché disposizioni attuative per il progressivo miglioramento, mediante un sistema di benchmarking, della qualità ed efficienza di gestione dei medesimi servizi, ed ulteriori necessarie misure di attuazione), sul quale stanno lavorando i tecnici del Ministero degli affari regionali.
Nel parere n.2805/2012 (adunanza di sezione del 24 maggio 2012), i giudici amministrativi esprimono un unanime consenso allo schema di decreto ministeriale approvato in Conferenza unificata il 19 aprile scorso, ciononostante non si astengono dal suggerire qualche modifica al fine di valorizzare il principio della liberalizzazione di tutte le attività economiche oggetto dei servizi pubblici sociali di rilevanza economica, come, ad esempio, l'inserimento di un comma finale nell’articolo 2 per evitare comportamenti elusivi rispetto alla finalità della riforma.
Le modifiche suggerite dalla sezione consultiva per gli atti normativi sono infatti volte ad inserire le norme della manovra di Ferragosto 2011 (articolo 4 dl 138/2011) inerenti al mercato delle utility all'interno di un quadro giuridico omogeneo, dopo il caos provovato dai referendum sull’acqua (che oltre a spazzar via l’art.23bis del dl n.112/2008 hanno abrogato anche il precedente regolamento, Dpr n.168/2010).
Il nuovo regolamento interviene sia sui criteri per verificare la realizzabilità di una gestione concorrenziale dei servizi locali, sia sul benchmarking,ossia sulle modalità di misurazione delle
prestazioni dei gestori.
I suggerimenti del massimo organo della giustizia amministrativa sono soprattutto concentrati sull’art.2 del regolamento, che spiega agli enti come effettuare la verifica, preliminare alla delibera quadro, che gli enti locali devono adottare per giustificare la gestione prescelta.
Palazzo Spada ritiene opportuno che vengano evidenziate eventuali situazioni di monopolio naturale “anche con riferimento alla gestione delle opere infrastrutturali e degli impianti fissi”, garantendo comunque la “possibilità di liberalizzare singole fasi del servizio”. La verifica della sussistenza di un monopolio naturale, in tal modo, andrebbe anticipata rispetto a quella relativa alla possibilità di procedere alla liberalizzazione, così non appesantire inutilmente l'attività degli enti locali.
Altro rilievo di non poco conto suggerito dai consiglieri di Stato consiste nella previsione secondo cui, nel caso di affidamento simultaneo con gara di una pluralità di servizi, lo schema di delibera dovrà indicare “espressamente” le ragioni per cui tale scelta è ritenuta “economicamente vantaggiosa”.
Nei casi in cui non sia possibile stimare le redditività del servizio o non emerga con chiarezza la possibilità di liberalizzarlo, a parere del Consiglio, andrebbe effttuata la verifica attraverso una procedura di consultazione degli operatori del settore.
I suggerimenti del Consiglio di Stato sicuramente apportano elementi di chiarezza e di completezza all'interno della complessa riforma dei servizi pubblici locali attualmente al vaglio del legislatore, una tematica che sarà approfondita dettagliatamente durante la prima giornata formativa del Corso di Alta Formazione su Pubblica Amministrazione e Concorrenza organizzato da CeSda prevista per venerdì 29 giugno 2012 a Catania.
Di seguito, il parere integrale n. 2805/2012 del Consiglio di Stato
Numero 02805/2012 e data 11/06/2012
REPUBBLICA ITALIANA
Consiglio di Stato
Sezione Consultiva per gli Atti Normativi
Adunanza di Sezione del 24 maggio 2012
NUMERO AFFARE 04717/2012
OGGETTO:
Presidenza del consiglio dei ministri – Ministro per gli affari regionali, il turismo e lo sport.
Schema di decreto ministeriale recante regolamento di attuazione dell’articolo 4, comma 33-ter, del d.l. 13 agosto 2011, n. 138, recante i criteri per la verifica della realizzabilità di una gestione concorrenziale dei servizi pubblici locali di rilevanza economica, per l’adozione della delibera quadro nonché disposizioni attuative per il progressivo miglioramento, mediante un sistema di benchmarking, della qualità ed efficienza di gestione dei medesimi servizi, ed ulteriori necessarie misure di attuazione.
LA SEZIONE
Vista la relazione 499/30/1/319 dell’8 maggio 2012, pervenuta il 9 maggio 2012, con la quale la Presidenza del consiglio dei ministri (Ministro per gli affari regionali, il turismo e lo sport) ha chiesto il parere del Consiglio di Stato sullo schema di regolamento in oggetto;
Esaminati gli atti e udito il relatore, Consigliere Roberto Chieppa;
Premesso:
Riferisce l’Amministrazione che l’articolo 4 del d.L. 13 agosto 2011, n. 138, convertito con modificazioni con Legge 14 settembre 2011, n. 148, e di recente modificato dall’articolo 25 del d.L. 24 gennaio 2012, n. 1, convertito con modificazioni con Legge 24 marzo 2012, n. 27, ha introdotto una nuova disciplina delle modalità di gestione dei servizi pubblici locali di rilevanza economica, caratterizzata dalla finalità di perseguire la liberalizzazione di tali servizi, compatibilmente con le caratteristiche di universalità ed accessibilità del servizio.
Al fine di dare attuazione a quanto previsto dalla richiamata norma di legge, il comma 33-ter dell’articolo 4 del d.L. n. 138 del 2011, ha previsto che, con decreto del Ministro per gli affari regionali, il turismo e lo sport, da adottarsi di concerto con i Ministri dell’economia e delle finanze e dell’interno, e sentita la Conferenza unificata, siano definiti: a) i criteri per la verifica sulla realizzabilità di una gestione concorrenziale dei servizi pubblici locali di rilevanza economica e per l’adozione della delibera quadro; b) le modalità attuative del sistema di misurazione delle prestazioni dei gestori di servizi pubblici locali di cui al comma 33-bis, anche tenendo conto delle diverse condizioni di erogazione in termini di aree, popolazioni e caratteristiche del territorio servito; c) le ulteriori misure necessarie ad assicurare la piena attuazione dell’articolo 4.
In attuazione di tale disposizione legislativa, è stato predisposto lo schema di regolamento in esame, che si compone di sette articoli ed un allegato.
L’articolo 1 definisce i contenuti del decreto ministeriale e l’ambito soggettivo di applicazione.
L’articolo 2 stabilisce le modalità di verifica della realizzabilità di una gestione concorrenziale dei servizi pubblici locali di rilevanza economica, che assume carattere preliminare rispetto alla delibera quadro che gli enti locali devono adottare con riguardo alla modalità di gestione prescelta.
Gli articoli 3 e 4 dettano specifiche disposizioni rispettivamente per il settore del trasporto pubblico locale e per il settore dei rifiuti.
L’articolo 5 disciplina il procedimento di adozione e il contenuto della delibera quadro.
L’articolo 6, al fine di assicurare il progressivo miglioramento della qualità di gestione dei servizi pubblici locali e di effettuare valutazioni comparative delle diverse gestioni, definisce le modalità attuative per rendere pubblici i dati e le informazioni di cui al comma 33-bis dell’articolo 4 del d.L. n. 138 del 2011.
L’articolo 7 istituisce l’Osservatorio dei servizi pubblici locali presso la Conferenza Unificata per la realizzazione di un sistema c.d. di benchmarking, finalizzato a consentire il progressivo miglioramento della qualità e dell’efficienza nella gestione dei servizi pubblici locali di rilevanza economica.
L’Allegato “A” al regolamento contiene gli indicatori di gestione per ciascun settore dei servizi pubblici locali e per ciascuna fase di riferimento, da rendere pubblici ai sensi dell’art. 6 dello stesso schema.
Considerato:
1. Lo schema di regolamento dà attuazione alla nuova disciplina dei servizi pubblici locali di rilevanza economica, contenuta nell’articolo 4 del d.L. 13 agosto 2011, n. 138 (convertito con Legge 14 settembre 2011, n. 148), il quale è stato successivamente integrato e modificato con l’articolo 9 della Legge 12 novembre 2011, n. 183 e, da ultimo, con l’articolo 25 del d.L. 24 gennaio 2012, n. 1 (convertito con Legge 24 marzo 2012, n. 27).
La rubrica del citato articolo 4 è titolata “Adeguamento della disciplina dei servizi pubblici locali al referendum popolare e alla normativa dall'Unione europea”, in quanto, come è noto, l’esito dei referendum del mese di giugno 2011 ha determinato l’abrogazione dell’intero art. 23-bis del d.l. n. 112 del 2008, che conteneva la precedente disciplina dei servizi pubblici locali di rilevanza economica.
Con d.P.R. 18 luglio 2011, n. 113 è stata, infatti, disposta l’abrogazione, a seguito appunto di referendum popolare, dell'articolo 23-bis del decreto-legge n. 112 del 2008, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 133 del 2008, e successive modificazioni, nel testo risultante a seguito della sentenza della Corte costituzionale 17 novembre 2010, n. 325 in materia di modalità di affidamento e gestione dei servizi pubblici locali di rilevanza economica.
L’effetto di tale abrogazione coinvolge anche il d.P.R. 7 settembre 2010, n. 168 («Regolamento in materia di servizi pubblici locali di rilevanza economica, a norma dell'articolo 23-bis, comma 10, del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112, convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133»), che aveva dato attuazione al citato art. 23-bis.
Si ricorda che, nell’ammettere il quesito referendario, la Corte Costituzionale ne aveva affermato la portata generale, non limitata al servizio idrico integrato e non limitabile solo ad alcuni servizi pubblici locali, e non ad altri (Corte Cost., 26 gennaio 2011 n. 24 e n. 27).
La stessa Corte Costituzionale aveva anche chiarito le conseguenze dell’abrogazione referendaria, che non potevano consistere nella reviviscenza delle norme abrogate dall'art. 23-bis, ma erano da ricondurre alla applicazione immediata nell'ordinamento italiano della normativa comunitaria (meno restrittiva rispetto a quella oggetto di referendum) relativa alle regole concorrenziali minime in tema di gara ad evidenza pubblica per l'affidamento della gestione di servizi pubblici di rilevanza economica (considerazioni svolte dalla Corte costituzionale per escludere l’inammissibilità del quesito per la sussistenza di impedimenti di natura comunitaria).
L’insussistenza di tali impedimenti, tuttavia, non risolveva il problema della assenza di una disciplina compiuta delle modalità di gestione dei servizi pubblici locali di rilevanza economica e, al fine di dare soluzione a tale problema, l’art. 4 del d.l. 13 agosto 2011, n. 138 ha introdotto una nuova disciplina della materia.
La principale novità della attuale sistema è costituita dalla introduzione del principio della liberalizzazione di tutte le attività economiche oggetto dei servizi pubblici sociali di rilevanza economica: ai sensi dell’art. 4, comma 1, del d.l. n. 138 del 2011, la regola è la prestazione di tali servizi in regime di concorrenza nel mercato, e l’eccezione è l’attribuzione – mediante gara – ad un solo soggetto dell’esclusiva di svolgere un determinato servizio (concorrenza per il mercato).
La procedura di evidenza pubblica per la scelta del gestore (o del socio privato operativo della società mista a cui contestualmente si affida il servizio) costituisce, quindi, una eccezione alla regola della liberalizzazione e va motivata all’esito della verifica che gli enti locali sono chiamati ad effettuare (in prima battuta entro il 14 agosto 2012 e, poi, da rinnovare periodicamente) con riguardo a ciascun settore interessato; tale verifica è finalizzata ad accertare se i singoli servizi pubblici siano o meno suscettibili di essere liberalizzati.
Le risultanze della anzidetta verifica devono confluire in una delibera quadro, in cui vanno indicati i settori liberalizzati, nonché quelli che devono invece essere sottratti alla liberalizzazione e le specifiche ragioni di tale sottrazione: lo schema di delibera deve essere trasmesso – per gli enti con popolazione superiore a 10.000 abitanti – alla Autorità garante della concorrenza e del mercato, che si pronuncia entro sessanta giorni, sulla base dell'istruttoria svolta dall' ente locale, in merito all'esistenza di ragioni idonee e sufficienti all'attribuzione di diritti di esclusiva e alla correttezza della scelta eventuale di procedere all'affidamento simultaneo con gara di una pluralità di servizi pubblici locali.
L’affidamento in esclusiva e con gara della gestione dei servizi pubblici locali di rilevanza economica costituisce, quindi, una eccezione; e ulteriore eccezione al (già eccezionale) affidamento con gara è l’affidamento c.d. in house del servizio a società interamente pubblica che abbia i requisiti richiesti dall'ordinamento europeo, possibile quando il valore economico del servizio oggetto dell'affidamento è pari o inferiore alla somma complessiva di 200.000 euro annui (comma 13 del citato art. 4), oltre all’ipotesi prevista per il regime transitorio dalla lett. a) del comma 32 dell’art. 4.
Il menzionato art. 4 contiene, infatti, un articolato regime transitorio per gli attuali affidamenti di servizi pubblici locali di rilevanza economica, con previsione di appositi e differenziati termini di scadenza automatica degli stessi e stabilisce l’esclusione di alcuni settori dalla descritta regolamentazione (i servizi di distribuzione di gas naturale e di energia elettrica, il servizio idrico integrato e la gestione delle farmacie comunali).
Inoltre, è stato previsto che gli enti locali, al fine di assicurare il progressivo miglioramento della qualità di gestione dei servizi pubblici locali e di effettuare valutazioni comparative delle diverse gestioni, devono rendere pubblici i dati concernenti il livello di qualità dei servizi resi, il prezzo medio per utente e il livello degli investimenti effettuati, nonché ogni ulteriore informazione necessaria alle predette finalità.
Lo schema di regolamento in esame è stato predisposto ai sensi del comma 33-ter dell’anzidetto articolo 4, con cui appunto è stata demandata alla fonte regolamentare la definizione dei criteri per la verifica e l’adozione della delibera quadro, nonché delle modalità per l’attuazione degli obblighi informativi sulle gestioni dei servizi pubblici locali, oltre ad ulteriori misure necessarie ad assicurare la piena attuazione delle nuove disposizioni.
Il citato comma 33-ter dell’art. 4 ha previsto che la definizione dei suddetti elementi avvenga tramite un decreto del Ministro per gli affari regionali, il turismo e lo sport, da adottare di concerto con i Ministri dell’economia e delle finanze e dell’interno, e sentita la Conferenza unificata.
Al riguardo, la Sezione osserva che tali adempimenti sono stati svolti e si limita a rilevare che il concerto del Ministero dell’interno risulta essere stato espresso con nota del Direttore dell’Ufficio affari legislativi e relazioni parlamentari, senza che sia indicato che l’avviso è stato espresso “d’ordine del Ministro”, come invece riportato nell’atto di concerto del Ministero dell’economia e delle finanze.
Si raccomanda l’acquisizione del concerto formale del Ministro dell’interno (che può essere espresso direttamente, su delega o d’ordine del Ministro) prima dell’approvazione definitiva del regolamento, al fine di non incorrere in un vizio procedimentale del regolamento stesso.
2. Passando al merito dello schema di regolamento, con riferimento all’articolo 1, che definisce i contenuti del decreto ministeriale e l’ambito soggettivo di applicazione, appare opportuno, al comma 1, sostituire la parola “disciplina” con “stabilisce” e, al comma 2 riformulare l’ultimo periodo.
Infatti, quest’ultimo appare di non facile lettura (“Le vigenti norme che stabiliscono l’esercizio associato di funzioni in materia di servizi pubblici locali determinano conseguentemente la competenza ai fini propri del presente decreto.”) e risulta preferibile la sua eliminazione, inserendo alla fine del periodo precedente le parole “e di ogni altra forma di esercizio associato di funzioni in materia di servizi pubblici locali prevista dalle vigenti norme”. Ciò al fine di chiarire che l’ambito soggettivo del regolamento è esteso anche a tali forme di esercizio associato delle funzioni.
3. L’articolo 2 dello schema contiene la definizione delle modalità della verifica sulla realizzabilità di una gestione concorrenziale dei servizi pubblici locali di rilevanza economica.
Si tratta di un passaggio fondamentale della nuova disciplina e della diretta attuazione di un contenuto necessario del regolamento ai sensi dell’art. 4, comma 33-ter, lett. a), del d.l. n. 138 del 2011.
La Sezione condivide il contenuto dell’articolo, diretto a evidenziare i singoli passaggi della verifica da parte degli enti locali e a specificare il contenuto di tale verifica.
Il passaggio da un sistema di concorrenza per il mercato (peraltro, non sempre realizzata) ad un sistema di concorrenza nel mercato non è semplice, e si deve evitare il rischio che la verifica demandata agli enti locali si trasformi in un adempimento formale diretto solo a giustificare la prosecuzione di un regime non liberalizzato.
Si ricorda che nei mercati non ancora completamente liberalizzati, non potendo operare tutti i soggetti interessati, la pubblica amministrazione si limita a rispettare la c.d. «concorrenza per il mercato» e cioè deve scegliere l’imprenditore (o, a volte, gli imprenditori) cui affidare la erogazione di quel determinato servizio mediante procedure competitive di selezione ad evidenza pubblica, in modo da assicurare l'individuazione dell'operatore più idoneo ad effettuare gli investimenti necessari e offrire il servizio migliore al minore costo.
La gara non è un bene in sé, è uno strumento, da utilizzare in modo corretto, che garantisce solo la concorrenza per il mercato, non la concorrenza nel mercato.
La «concorrenza nel mercato» consente, invece, agli imprenditori del settore di operare contemporaneamente nel mercato rilevante ad armi pari, riuscendo a soddisfare le esigenze della comunità amministrata. In un regime completamente liberalizzato e, quindi, di piena concorrenza, l'accesso al mercato dovrebbe essere libero o, al più, caratterizzato dal previo rilascio di autorizzazioni (vincolate) all'esercizio della relativa attività economica —qualora sia necessario che gli operatori presentino determinati requisiti — in base a criteri oggettivi, trasparenti e non discriminatori.
La liberalizzazione del settore dei servizi pubblici locali di rilevanza economica costituisce un passaggio fondamentale nell’ambito delle misure per la concorrenza, lo sviluppo delle infrastrutture e la competitività, adottate con il d.l. n. 1 del 2012, che ha introdotto la norma fonte del regolamento in esame.
Risulta, quindi, importante che siano chiariti tutti i passaggi che gli enti locali devono attuare al fine di garantire il conseguimento degli obiettivi della riforma, ordinando in senso logico le vari fasi della procedura e separando in modo netto la ricognizione del dato storico dalla programmazione, che riguarda le esigenze della comunità, i servizi minimi e gli oneri di servizio pubblico.
A tal fine, si suggerisce di apportare le seguenti modifiche all’articolo 2:
A) La prima parte della lett. b) del comma 4 è relativa alla verifica della sussistenza di situazioni di monopolio naturale. Con tale espressione si intende la situazione di mercato naturale in considerazione delle attività prestate o delle peculiarità del servizio (come nel caso di unicità dell’impianto da gestire); trattandosi di una caratteristica interna del mercato, tale verifica va anticipata rispetto a quella relativa alla possibilità di procedere ad una liberalizzazione, al fine di non appesantire inutilmente l’attività degli enti locali. Infine, si pone in evidenza che la situazione di monopolio naturale può non rappresentare un dato di fatto immutabile nel tempo, risultando condizionato dalla domanda e dell’evoluzione tecnologica (che modificano la struttura dei costi).
Di conseguenza, occorre inserire tale parte come comma 3 dell’articolo 2, nella seguente formulazione “3. La verifica evidenzia, altresì, la sussistenza di situazioni di monopolio naturale, anche con riferimento alla gestione delle opere infrastrutturali e degli impianti fissi, nonché la possibilità di liberalizzare singole fasi del servizio.”
Conseguentemente, i successivi commi dell’art. 2 andranno rinumerati (anche se nel proseguo delle osservazioni si continuerà a fare riferimento alla numerazione dei commi come prevista nello schema inviato).
B) All’originario comma 3, al fine di chiarire che l’individuazione delle condizioni per l’esercizio del servizio pubblico locale in regime di libero mercato avviene se non si è in presenza di un monopolio naturale, va inserito l’inciso “salvo le ipotesi di cui al comma 3” dopo la parola “verifica”.
Inoltre, l’ordine delle lettere dell’originario comma 3 va modificato, in quanto il corretto ordine logico conduce a dare priorità alle esigenze della comunità (attuale lett. b), che diventa così lett. a), poi agli obblighi di servizio pubblico e universale e alle eventuali compensazioni (attuale lett. c, che diventa così lett. b) e alla prevista articolazione operativa del servizio (attuale lett. a, che diventa così lett. c).
Con riferimento agli obblighi di servizio pubblico, si consiglia di sostituire la parola “efficientamento” con le parole “per garantire l’efficienza” e di inserire dopo le parole “le eventuali compensazioni economiche” le seguenti “con riferimento alla compatibilità con la normativa dell’Unione europea in materia di aiuti di Stato e agli eventuali obblighi di notifica alla Commissione”.
Come è noto, il nuovo pacchetto di misure recentemente adottato della Commissione europea detta specifiche regole sull’applicazione delle norme in materia di aiuti di Stato alla compensazione concessa per la prestazione di servizi di interesse economico generale (cosiddetto “pacchetto SIEG”, composto dalla: i) Comunicazione della Commissione sull’applicazione delle norme dell’Unione europea in materia di aiuti di Stato alla compensazione concessa per la prestazione di servizi di interesse economico generale (2012/C 8/02), volta a chiarire nozioni rilevanti per l’applicazione della disciplina degli aiuti di Stato nell’ambito dei servizi di interesse economico generale.; ii) Decisione della Commissione del 20 dicembre 2011 riguardante l’applicazione delle disposizioni dell’articolo 106, paragrafo 2, TFUE agli aiuti di Stato sotto forma di compensazione degli obblighi di servizio pubblico, concessi a determinate imprese incaricate della gestione di servizi di interesse economico generale (2012/21/UE), che definisce le condizioni in presenza delle quali un aiuto in forma di compensazione è esentato dall’obbligo di notifica preventiva; iii) Comunicazione della Commissione relativamente “Disciplina dell’Unione europea relativa agli aiuti di Stato concessi sotto forma di compensazione degli obblighi di servizio pubblico” (2012/C 8/03), contenente i criteri che la Commissione utilizzerà per la valutazione degli aiuti in forma di compensazione soggetti all’obbligo di notifica; iv) Regolamento (UE) n. 360/2012 della Commissione del 25 aprile 2012 che detta una specifica disciplina sugli aiuti di importanza minore per le imprese che forniscono servizi di interesse economico generale, individuando una soglia de minimis di 500 000 euro su un periodo di tre anni).
Gli enti locali dovranno verificare, sulla base dei richiamati atti comunitari, se le eventuali compensazioni fanno, o meno, sorgere l’obbligo di notifica alla Commissione in funzione del valore, della natura e delle caratteristiche delle stesse.
C) Con riferimento al comma 4, in via preliminare si rileva come il richiamo dell’articolo 5, comma 4, contenuto nella lettera a) non è corretto, in quanto l’articolo 5 contiene solo tre commi e il rinvio va quindi fatto all’articolo 5, comma 3.
La Sezione condivide in modo pieno la scelta di affidare ad una procedura di consultazione degli operatori di settore la verifica in concreto della possibilità di liberalizzare il servizio e, proprio in tale ottica, si richiede di rendere tale consultazione un passaggio necessario della verifica, quanto meno in tutti quei casi in cui gli elementi raccolti non siano idonei a stimare la redditività del servizio o a evidenziare la possibilità di realizzare la concorrenza nel mercato.
Tenuto conto della modifica in precedenza richiesta relativa alla lett. b), le prime due lettere del comma 4 possono essere unificate nel senso che “nei casi in cui non sia possibile stimare la redditività del servizio o non emerga con chiarezza la possibilità di liberalizzare il servizio, o singole fasi dello stesso, anche in considerazione di servizi identici od analoghi offerti da imprese già operanti sul mercato o in mercati contigui, [la verifica] è effettuata attraverso una procedura di consultazione …”.
Nella successiva lett. c), che diventa così lett. b), va precisato che l’incidenza, sulla gestione imprenditoriale del servizio o di singole fasi dello stesso, degli obblighi di servizio pubblico e universale e degli standard minimi delle prestazioni va verificata in base agli esiti della consultazione degli operatori del settore.
Inoltre, all’originario comma 5, in coerenza con quanto previsto nei commi precedenti circa la possibilità di liberalizzare singole fasi del servizio occorre aggiungere dopo le parole “dei servizi”, l’inciso “,o delle fasi di questi non erogabili in regime di concorrenza nel mercato,”.
Infine, si ritiene opportuno inserire un comma finale all’articolo 2, diretto a precisare che “L’affidamento in esclusiva dei servizi non deve essere esteso o abbinato ad attività che possono essere svolte in regime di concorrenza”, al fine di evitare elusioni della finalità primaria della nuova di disciplina consistente nella liberalizzazione dei servizi.
Il testo dell’articolo 2, conclusivamente, dovrebbe essere così formulato:
“Articolo 2 (Verifica della gestione concorrenziale)
1. La verifica di cui al comma 1 dell’articolo 1 consiste nella redazione di una apposita relazione istruttoria, secondo i criteri definiti nel presente regolamento.
2. La verifica descrive, in via preliminare, le modalità di gestione con cui il servizio pubblico locale viene attualmente espletato, indicando in particolare le eventuali compensazioni economiche riconosciute ai gestori.
3. La verifica evidenzia, altresì, la sussistenza di situazioni di monopolio naturale, anche con riferimento alla gestione delle opere infrastrutturali e degli impianti fissi, nonché la possibilità di liberalizzare singole fasi del servizio.
4. Al fine di individuare le condizioni per l’esercizio del servizio pubblico locale in regime di libero mercato, la verifica, salvo le ipotesi di cui al comma 3, evidenzia i seguenti ulteriori elementi:
a) le esigenze della comunità in relazione al servizio pubblico locale, con specifico riferimento alle caratteristiche sociali e demografiche, economiche, ambientali e geomorfologiche dell’ambito o bacino territoriale di riferimento;
b) gli obblighi di servizio pubblico e universale, gli standard minimi delle prestazioni che devono essere assicurati nell’espletamento del servizio pubblico locale, predeterminati dall’ente competente, le eventuali compensazioni economiche con riferimento alla compatibilità con la normativa dell’Unione europea in materia di aiuti di Stato e agli eventuali obblighi di notifica alla Commissione e l’adozione di puntuali misure per garantire l’efficienza della gestione del personale, anche volte ad evitare possibili fenomeni di duplicazione degli oneri;
c) la prevista articolazione operativa del servizio pubblico locale, eventualmente distinta in fasi di gestione separata, nonché l’eventuale offerta di servizi sostituivi;
d) il valore economico stimato del servizio pubblico locale, sia globale, sia distinto nelle fasi eventuali di cui alla lettera c), da valutare anche sulla base dei contratti di servizio in essere con i gestori;
e) gli eventuali investimenti da programmare, anche per opere infrastrutturali, con la stima dei relativi tempi di attuazione.
5. Tenendo conto di quanto previsto ai commi 1, 2, 3 e 4, la verifica:
a) nei casi in cui non sia possibile stimare la redditività del servizio o non emerga con chiarezza la possibilità di liberalizzare il servizio, o singole fasi dello stesso, anche in considerazione di servizi identici od analoghi offerti da imprese già operanti sul mercato o in mercati contigui, è effettuata attraverso una procedura di consultazione degli operatori del settore di riferimento, adeguatamente pubblicizzata con le modalità di cui all’articolo 5, comma 3, al fine di acquisire manifestazioni di interesse alla gestione in concorrenza del servizio, ovvero di sue singole fasi suscettibili di gestione separata, nel rispetto degli obblighi di servizio pubblico e universale e degli standard minimi delle prestazioni di cui alla lettera c) del comma 3;
b) sulla base agli esiti della consultazione degli operatori del settore evidenzia altresì la incidenza, sulla gestione imprenditoriale del servizio o di singole fasi dello stesso, degli obblighi di servizio pubblico e universale e degli standard minimi delle prestazioni di cui alla lettera c) del comma 3, nonché delle caratteristiche della domanda dell’utenza e di tariffe sostenibili per realizzare e mantenere la coesione sociale, al fine della verifica della redditività;
c) valuta, anche sulla base delle esperienze messe a disposizione dall’Osservatorio di cui all’articolo 7, eventuali esperienze di gestione di servizi pubblici rinvenibili in altre realtà geografiche, anche con riferimento ai livelli tariffari praticati ed alle compensazioni economiche, nonché ogni altro indicatore utile, anche alla luce dei dati acquisiti e pubblicati ai sensi dell’articolo 6.
6. Qualora dalla verifica non emerga la realizzabilità di una gestione concorrenziale del servizio o di singole fasi dello stesso, l’ente competente può procedere all’affidamento in esclusiva dei servizi, o delle diverse fasi di questi non erogabili in regime di concorrenza nel mercato, nelle forme previste dall’articolo 4, commi 8, 9, 10, 11 e 12 del decreto legge 13 agosto 2011, n. 138, convertito, con modificazioni, con la legge 14 settembre 2011, n. 148, e successive modificazioni.
7. L’affidamento in esclusiva dei servizi non deve essere esteso o abbinato ad attività che possono essere svolte in regime di concorrenza.”
4. Con riferimento agli articoli 3 e 4, che dettano specifiche disposizioni rispettivamente per il settore del trasporto pubblico locale e per il settore dei rifiuti, l’unica osservazione concerne il settore dei trasporti.
Si suggerisce di eliminare dal comma 2 dell’articolo 3 l’inciso “nell’ambito dei bacini di traffico attualmente in affidamento”, in quanto non appare corretto che la verifica debba individuare “le condizioni per l’esercizio del servizio, nell’ambito dei bacini di traffico attualmente in affidamento”, perchè tali bacini potrebbero essere stati nel frattempo modificati dalle Regioni in adempimento di quanto previsto all’art. 3-bis dello stesso d.l. n. 138 del 2011 (entro il 30 giugno 2012) e, quindi, il riferimento ai bacini attualmente in affidamento rappresenta una rigidità eccessiva, peraltro non coerente con il quadro normativo.
5. In relazione all’articolo 5, che riguarda la delibera quadro, si osserva che l’ultima parte della lett. c) del comma 2, va anteposta e inserita come autonomo comma 2, così formulato “Nel caso in cui si preveda l’affidamento simultaneo con gara di una pluralità di servizi pubblici locali, ai sensi del comma 2 dell’articolo 4 del decreto legge 13 agosto 2011, n. 138, e successive modificazioni, lo schema di delibera indica espressamente le ragioni per le quali tale scelta è ritenuta economicamente vantaggiosa.”
Il riferimento allo schema di delibera, anziché alla delibera, è giustificato dal fatto che la scelta di procedere con affidamento simultaneo non avviene alla fine del procedimento in esame, ma deriva eventualmente dall’esito delle verifiche di cui all’articolo 2 e si pone, quindi, in ordine logico prima della richiesta di parere, quando previsto, alla Autorità garante della concorrenza e del mercato.
Inoltre, alla lett. b) del comma 2 (che diventerebbe così comma 3), si suggerisce di aggiungere dopo la parola “motiva” le parole “,anche con riferimento al parere reso dall’Autorità garante della concorrenza e del mercato,” al fine di rendere chiaro che la motivazione della delibera quadro deve tenere adeguatamente conto di tale parere.
6. L’ultima osservazione riguarda l’articolo 7, comma 2, lett. f), che demanda all’Osservatorio dei servizi pubblici locali il potere di modificare ed aggiornare l’elenco degli indicatori di gestione di cui all’Allegato “A”.
L’allegato A è parte integrante del regolamento e non appare consentito prevedere una sua modifica da parte di un soggetto diverso e senza seguire la procedura richiesta per l’approvazione del regolamento.
Occorre, pertanto, sostituire le parole “provvede a modificare ed aggiornare” con le parole “può proporre al Ministro per gli affari regionali, il turismo e lo sport di modificare ed aggiornare …”.
7. Si segnala, infine, di inserire nella parte finale del decreto la clausola di rito, relativa all’inserimento del regolamento nella Raccolta ufficiale degli atti normativi della Repubblica italiana con il richiamo a chiunque spetti dell’obbligo di osservarlo e di farlo osservare.
P.Q.M.
Esprime parere favorevole con le osservazioni di cui in motivazione.
IL PRESIDENTE
Luigi Cossu
IL SEGRETARIO
Massimo Meli
