Codice del processo amministrativo

La legge 69/2009 delegava il Governo al riassetto della disciplina del processo amministrativo con le finalità di: snellimento e razionalizzazione del procedimento; adeguamento della disciplina del processo davanti ai TAR e al Consiglio di stato alla giurisprudenza costituzionale e delle giurisdizioni superiori; coordinamento di tale disciplina con quella del processo civile.

Nell'esercizio della delega è stato adottato il decreto legislativo 104/2010 recante ilCodice del processo amministrativo, sul cui schema (A.G. 212), la Commissione giustizia della Camera aveva espresso parere nella seduta del 16 giugno; anche la Commissione affari costituzionali aveva esaminato il Codice, deliberando specificirilievi nella medesima data.

Il Codice ha, da un lato, una finalità di semplificazione normativa, attraverso l’inserimento in un unico testo di disposizioni, anche risalenti, sparse in una pluralità di fonti; dall’altro una funzione di sistemazione complessiva della materia anche mediante interventi di natura innovativa.

Esso fa propri i principi generali del codice di procedura civile e, nei casi in cui il processo amministrativo presenta peculiarità specifiche, detta regole autonome.

 Il Codice reca significative novità, in primo luogo, in materia di giurisdizione, operando un ampliamento delle materie di giurisdizione esclusiva (nelle quali il giudice amministrativo conosce anche di diritti soggettivi) e, viceversa, un ridimensionamento delle materie attribuite alla giurisdizione di merito (nell’ambito della quale il giudice amministrativo può sostituirsi all’amministrazione, eventualmente nominando un commissario ad acta). In materia di competenza, il provvedimento amplia i casi di competenza inderogabile del TAR Lazio, sede di Roma (inserendo anche le controversie in materia di rimozione di amministratori locali e di scioglimento dei consigli comunali per infiltrazioni mafiose) e attribuisce invece al TAR Lombardia, sede di Milano, le controversie relative ai poteri esercitati dall’Autorità per l’energia elettrica e il gas.

Il codice disciplina espressamente le azioni esercitabili innanzi al giudice amministrativo. Accanto all'azione di condanna, all’azione di annullamento e all’azione avverso il silenzio, in recepimento di una condizione contenuta nel parere della Commissione giustizia, esso introduce l'azione volta all'accertamento della nullità, da proporre entro il termine di decadenza di centottanta giorni. Con riferimento all’azione diretta ad ottenere il risarcimento del danno, disciplinata nell'ambito dell'azione di condanna, il Codice si colloca in una posizione intermedia nel contrasto tra giurisprudenza amministrativa e ordinaria in ordine alla sussistenza della cd. pregiudiziale amministrativa  (ovvero il necessario previo annullamento della determinazione amministrativa per potere invocare il risarcimento del danno), prevedendo la proponibilità di tale azione anche in via autonoma, ma solo entro limiti determinati (anche temporali) ed esclusivamente nei casi di giurisdizione esclusiva. Non sono state recepite le condizioni poste nel sopra richiamato parere, da un lato, dell'aumento da 120 a 180 giorni del termine di decadenza previsto per l'esercizio dell'azione di risarcimento per lesione di interessi legittimi, e, dall'altro, di accentuare il potere di valutazione del giudice nella determinazione del risarcimento del danno; con riferimento a tale ultimo profilo, il Codice prevede infatti che il giudice comunque  esclude il risarcimento dei danni che si sarebbero potuti evitare usando l’ordinaria diligenza, anche attraverso l’esperimento degli strumenti di tutela previsti.

Nella disciplina del processo amministrativo di primo grado, oltre che una riduzione dei termini processuali, il codice reca una sistemazione organica e innovativa della disciplina della tutela cautelare. In particolare, la richiesta di fissazione dell’udienza di merito diventa condizione di procedibilità dell’azione cautelare e viene introdotta la tutela cautelare ante-causam, attivabile già prima della proposizione del ricorso principale, nei casi di eccezionale gravità ed urgenza tali da non consentire la dilazione fino alla data della camera di consiglio.

In materia di impugnazioni, il codice interviene sui termini per impugnare (comuni ai vari mezzi di impugnazione), estende taluni istituti previsti per l’appello nell’ambito del processo civile al processo amministrativo (recependo anche indicazioni della giurisprudenza) e introduce, in attuazione di una sentenza della Corte costituzionale, il rimedio dell’opposizione di terzo.

Il codice procede poi al riordino dei riti speciali, mediante l’eliminazione di quelli ritenuti superflui o comunque desueti e riportando nell’ambito del Codice i riti speciali mantenuti (in particolare in materia di accesso ai documenti amministrativi, avverso il silenzio della PA e il procedimento ingiuntivo).

In materia di contenzioso elettorale per le elezioni amministrative, regionali ed europee, viene per la prima volta disciplinata la tutela giurisdizionale anticipata,ossia la possibilità di ricorrere immediatamente, senza attendere l’esito delle elezioni, avverso i provvedimenti del procedimento elettorale preparatorio. Tale tutela è limitata agli atti di esclusione di liste o candidati nelle elezioni amministrative e regionali. Contro tutti gli altri atti del procedimento elettorale successivi all’emanazione dei comizi elettorali è ammesso ricorso solo unitamente all’impugnazione dell’atto di proclamazione degli eletti.

Si modifica inoltre l’ambito di applicazione del rito abbreviato di cui al vigente articolo 23-bis della legge TAR (prevedendo in particolare l’operatività di tale tipo di procedimento per il contenzioso contro i provvedimenti di applicazione, modifica e revoca delle speciali misure di protezione nei confronti di collaboratori e testimoni di giustizia); in materia di controversie relative agli appalti pubblici, viene sostanzialmente inglobata nel Codice la disciplina contenuta nel decreto di recepimento della cd. direttiva ricorsi (D.Lgs. n. 53 del 2010), con alcune modifiche che incidono sui termini processuali in recepimento di un'osservazione della Commissione giustizia.

Nell’ambito delle Norme transitorie, il legislatore delegato inserisce una specifica disposizione diretta all’eliminazione dell’arretrato, riferita ai ricorsi pendenti da oltre cinque anni, per i quali non sia stata ancora fissata l’udienza di discussione: si prevede la perenzione dei ricorsi in mancanza di presentazione di una nuova istanza di fissazione dell’udienza entro 180 giorni dall’entrata in vigore del codice.

In materia di processo amministrativo telematico, infine, le Norme di attuazionerinviano ad un apposito decreto per la definizione delle relative regole tecnico-operative.

Il Codice del processo amministrativo è entrato in vigore il 16 settembre 2010.

Alla fine di agosto 2011 il Governo ha presentato alle Camere uno schema di decreto legislativo recante disposizioni integrative e correttive al codice del processo amministrativo (A.G. 399). Su tale provvedimento, che intendeva apportare limitate modifiche al codice alla luce delle questioni emerse nella prima prassi applicativa, la Commissione giustizia ha reso un parere favorevole con condizioni e osservazioni nella seduta del 9 novembre 2011. Il Governo ha dunque emanato il decreto-legislativo 195/2011.