La Regione non può distogliere neanche unamini ma parte del gettito della tassa dall’erogazione delle borse di studio universitarie. Qualora manchi anche una minima somma, vanno annullati tutti gli atti interessati, "in particolare la DGR n. 6/2115 del 31.05.2011 e le determinazioni di approvazione della graduatoria definitiva degli studenti vincitori della borsa di studio a.a. 2011/12, nella parte in cui limitano l’impegno di spesa per l’erogazione delle borse di studio entro parametri inferiori a quelli corrispondenti alle effettive entrate, a ciò vincolate, derivanti dalla tassa regionale per il diritto allo studio dell’a.a. 2011/12".
Lo sancisce la prima sezione del Tar Piemonte, Presidente Lanfranco Balucani, con la sentenza n. 171 del 07/02/2013, con la quale viene accolto il ricorso di alcune associazioni di studenti contro la Regione Piemonte, il Politecnico di Torino, l'Universita' del Piemonte Orientale, l'Universita' di Scienze Gastronomiche e l'Edisu Piemonte.
I ricorrenti chiedevano l'annullamento:
– del bando; delle graduatorie relative ai conferimenti delle borse di studio, dei servizi di mensa ed assistenza pubblicata dall'EDISU Piemonte e degli atti che limitano le risorse da distribuire agli studenti idonei in graduatoria sino a soli 2.120 studenti anziché 7.847 idonei non vincitori;
– del bilancio e di tutti i provvedimenti adottati dall'EDISU con i quali sono stati stabiliti i criteri di spesa e di destinazione del gettito derivante dalla tassa regionale per il diritto allo studio universitario e delle risorse provenienti dal Fondo di Intervento integrativo per la concessione dei prestiti d'onore e delle borse di studio;
dei provvedimenti con i quali la Regione Piemonte e/o l'Edisu hanno destinato le risorse provenienti dal Fondo di Intervento integrativo per la concessione dei prestiti d'onore e delle borse di studio a spese diverse rispetto al pagamento delle borse di studio.
Il Tar non ha dubbi, e annulla tutti i provvedimenti incriminati e le determinazioni di approvazione della graduatoria definitiva degli studenti vincitori della borsa di studio dell’anno accademico 2011/12, nella parte in cui limitano l’impegno di spesa per l’erogazione delle borse di studio entro parametri inferiori a quelli corrispondenti alle effettive entrate, a ciò vincolate, derivanti dalla tassa regionale per il diritto allo studio dell’anno accademico 2011/12.
I giudici dipongono inoltre che le graduatorie siano rideterminate in attuazione dei vincoli normativi sopra menzionati, ovvero implementando i fondi erogabili con il gettito della tassa regionale per il diritto allo studio dell’anno accademico 2011/12. La legge istitutiva della tassa regionale per il diritto allo studio universitario, infatti, stabilisce all’articolo 3 comma 23 che il gettito della tassa è «interamente devoluto alla erogazione delle borse di studio e dei prestiti d'onore di cui alla legge 2 dicembre 1991, n. 390».
Di seguito il testo integrale della serntenza n. 171/2013 del Tar Piemonte
N. 00171/2013 REG.PROV.COLL.
N. 00310/2012 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte
(Sezione Prima)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 310 del 2012, integrato da motivi aggiunti, proposto da:
Unione degli Universitari + 6 Altri, rappresentati e difesi dagli avv.ti Michele Bonetti e Santi Delia, con domicilio eletto presso Francesco Repice in Torino, via Gramsci, 15;
contro
Regione Piemonte, Politecnico di Torino, Universita' del Piemonte Orientale, Universita' di Scienze Gastronomiche; Edisu Piemonte, rappresentato e difeso dagli avv.ti Francesco Dal Piaz, Francesco Russo, con domicilio eletto presso lo studio del primo in Torino, via S. Agostino, 12; Universita' degli Studi di Torino, rappresentata e difesa per legge dall'Avvocatura Dello Stato, domiciliata in Torino, corso Stati Uniti, 45;
per l'annullamento
del bando; delle graduatorie relative ai conferimenti delle borse di studio, dei servizi di mensa ed assistenza pubblicata dall'EDISU Piemonte, pubblicate il 16.12.2011 e degli atti ivi richiamati nella parte in cui limitano le risorse da distribuire agli studenti idonei in graduatoria sino a soli 2.120 studenti anziché 7.847 idonei non vincitori;
del bilancio e di tutti i provvedimenti adottati dall'EDISU non conosciuti con i quali sono stati stabiliti i criteri di spesa e di destinazione del gettito derivante dalla tassa regionale per il diritto allo studio universitario e delle risorse provenienti dal Fondo di Intervento integrativo per la concessione dei prestiti d'onore e delle borse di studio;
dei provvedimenti non conosciuti con i quali la Regione Piemonte e/o l'Edisu hanno destinato le risorse provenienti dal Fondo di Intervento integrativo per la concessione dei prestiti d'onore e delle borse di studio a spese diverse rispetto al pagamento delle borse di studio;
con i motivi aggiunti depositati il 1° giugno 2012:
– la delibera EDISU PIEMONTE di approvazione del bando adottato con CdA del 26 maggio 2011;
– la determinazione n. 31 del 18 gennaio 2012 adottata da EDISU PIEMONTE concernente la rettifica definitiva;
– la determinazione n. 657 del 16.12.2011 adottata da EDISU PIEMONTE e la delibera di assestamento del bilancio di previsione per esercizio finanziario 2011 (adottata nel CdA del 14 giugno 2011);
di ogni altro atto o provvedimento connesso preordinato e/o conseguente.
– la nota della Regione Piemonte del 24 novembre 2011 (prot. 9830/1301) e le richiamate DGR n. 17-1443 del 28.01.2011 e n. 18-2321 del 12.07.2011, nonché la n. 36-1487 dell'11 febbraio 2011.
Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio di Edisu Piemonte e di Universita' degli Studi di Torino;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 24 gennaio 2013 il dott. Giovanni Pescatore e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
1) Con ricorso notificato il 14.02.2012 e depositato il 14 marzo 2012 l’Unione degli Universitari, in persona del suo legale rappresentante, e i sei studenti universitari, meglio indicati in epigrafe, dichiarati “idonei” non vincitori nella graduatoria di ammissione alla borsa di studio a.a. 2011/2012, hanno impugnato gli atti afferenti alla suddetta procedura, lamentando la violazione e la falsa applicazione delle disposizioni legislative regolanti l’accesso alle borse di studio per studenti meritevoli e capaci.
Il ricorso è stato notificato all’Edisu Piemonte, alla Regione Piemonte e all’Università degli Studi di Torino.
Quest’ultima ha chiesto di essere estromessa dal giudizio, non vedendosi implicata in alcun modo nelle attività amministrative oggetto di contestazione.
Delle rimanenti parti si è costituito l’Edisu.
A seguito di fissazione dell’udienza di discussione ai sensi dell’art. 55 comma 10 c.p.a., acquisiti documentati chiarimenti da parte della Regione e dell’Edisu, la causa è pervenuta a decisione all’udienza del 24.01.2013.
2) L’eccezione di carenza di legittimazione passiva avanzata dall’Università appare fondata, negli stessi termini cui è stato dedotta, e come tale va accolta.
3) Per parte sua l’Edisu ha eccepito l’inammissibilità del ricorso sotto il duplice profilo dell’assenza di notifica nei confronti dei soggetti controinteressati vincitori della borsa di studio, nonché della mancata impugnazione delle delibere regionali che hanno determinato gli stanziamenti per l’erogazione delle borse di studio, costituenti atti presupposti rispetto alle determinazioni gravate.
Sotto entrambi i profili l’eccezione non merita accoglimento.
3.1) Quanto al primo, perché degli atti impugnati viene chiesto l’annullamento solo nella parte in cui limitano l’accesso alla borsa di studio a danno degli idonei non vincitori. L’effetto conformativo conseguente alla caducazione invocata è quindi quello dell’estensione del beneficio economico a tutti gli idonei inseriti in graduatoria, sino ad esaurimento dei fondi a ciò destinati. Non si ravvisano, pertanto, riflessi pregiudizievoli – conseguenti all’eventuale accoglimento del ricorso – nei confronti dei soggetti dichiarati vincitori, sicché gli stessi non possono essere qualificati come controinteressati al ricorso, ai sensi dell’art. 41, 2° comma, c.p.a., ovvero come portatori di un interesse opposto a quello dei ricorrenti.
3.2) Quanto al secondo profilo, si osserva che La DGR n. 6/2115 del 31.05.2011 risulta richiamata nella determina del 16.12.2011 di approvazione della graduatoria, e unitamente alla stessa è stata impugnata, atteso che il ricorso introduttivo fa esplicito riferimento alle graduatorie pubblicate il 16.12.2011 e agli “atti ivi richiamati”.
Peraltro, le delibere regionali indicate come atti presupposti, relative alla definizione dei criteri per l’assegnazione delle borse di studio (DGR n. 6/2115 del 31.05.2011) e alla quantificazione delle risorse finanziarie destinate ad alimentarle (DGR n. 17 – 1443 del 28.01.2011; n. 36 – 1487 del 11.02.2011; n. 18- 2321 del 12.07.2011), non contengono statuizioni dotate di immediata ed evidente incidenza sulla formazione delle graduatorie definitive, trattandosi di determinazioni destinate a confluire nel bilancio dell’ente erogatore (Edisu), con modalità ed effetti ex ante non prevedibili.
Appare pertanto rituale e tempestiva la loro impugnazione – con il ricorso per motivi aggiunti – in applicazione del principio giurisprudenziale secondo cui l'autonoma impugnativa degli atti a contenuto generale è configurabile soltanto quando sussista una lesione immediata e diretta delle posizioni dei destinatari. Ove, peraltro, l'incertezza del contenuto degli atti medesimi dia luogo a dubbi interpretativi, tali che non possa esserne desunta chiaramente l'immediata e concreta lesività, deve ritenersi ammissibile il ricorso radicato unicamente avverso gli atti e/o i comportamenti applicativi che incidano nella sfera degli interessati, in quanto solo alla stregua del comportamento successivamente tenuto dall'amministrazione la lesione si è manifestata chiaramente (cfr. Cons. St., sez. V, 10 giugno 1989, n. 372).
4) Sempre in via preliminare si osserva che il ricorso è stato proposto, oltre che dai sei studenti universitari in proprio, anche dall’Unione degli Universitari, associazione senza scopo di lucro che ha al centro dei propri intenti statutari “l’affermazione del diritto allo studio quale possibilità oggettiva di accesso alla formazione superiore e di sostegno fino alla conclusione del percorso formativo”.
In ordine alla sua legittimazione ad agire nel presente giudizio va richiamato il consolidato principio giurisprudenziale secondo cui un'associazione o un sindacato non possono agire per la difesa di singole posizioni o di interessi di una sola parte degli iscritti, ma sono, invece, legittimati ad agire in giudizio a tutela sia delle prerogative del sindacato quale istituzione esponenziale di una determinata categoria di lavoratori, sia degli interessi collettivi della categoria stessa, interamente considerata. Sotto quest’ultimo profilo, non sussiste legittimazione alle azioni nelle quali l'interesse dedotto in giudizio concerna una parte soltanto delle categorie rappresentate ovvero singoli associati o, in ogni caso, in cui le posizioni delle categorie rappresentate possano essere tra loro contrapposte di modo che l'associazione finisca per porsi in conflitto di interesse con alcuni dei suoi rappresentati (cfr. Cons. di Stato sez. VI, 30 gennaio 2007 n. 351; sez. IV, 27 aprile 2004, n. 2565; T.A.R. Lazio sez. I ter, 20 gennaio 2012, n. 649; sez. II ter, 12 aprile 2012, n. 3331; sez. II, 17 settembre 2012, n. 7823).
Nel contesto in esame, la legittimazione ad agire, s’intende, va scrutinata in relazione all'interesse astrattamente perseguito dall’associazione, restando irrilevante la ricorrenza in concreto di un potenziale, occasionale o meramente fattuale conflitto di interessi con singoli esponenti della categoria o associati (cfr. T.A.R. Lazio sez. II, 04 settembre 2012, n. 7516; Cons. St., sez. VI, 9 febbraio 2009, n. 710).
Nel caso di specie, l’Unione degli Universitari si fa portatrice di interessi dell’intera categoria, connessi alla finalità statutaria sopra enunciata della “affermazione del diritto allo studio quale possibilità oggettiva di accesso alla formazione superiore e di sostegno fino alla conclusione del percorso formativo”. Non solo, quindi, essa persegue una finalità statutaria, ma lo fa nell’interesse dell’intera categoria rappresentata, in assenza di contrapposizioni o di potenziali conflitti di interesse derivanti al suo interno dalle posizioni azionate in giudizio.
Gli atti avversati, d’altra parte, non recano un vantaggio personale e specifico ad una sola frazione dell’intera categoria: al contrario, l’interesse processuale e sostanziale perseguito dall'associazione si identifica con quello dell'intero gruppo di riferimento.
Sotto tutti i profili considerati, non si ravvisano ragioni di dubbio circa la legittimazione ad agire dell’associazione studentesca.
5) Nel merito, i ricorrenti deducono plurimi profili di illegittimità ed eccesso di potere degli atti impugnati.
5.1) Con un primo motivo – rubricato violazione e falsa applicazione del comma 23 dell’art. 3 della legge 28 dicembre 1995 n. 549 “Misure di razionalizzazione della finanza pubblica”; violazione e falsa applicazione dell’art. 16, comma 4, della legge n. 390/1991 e dell’art. 1, comma 89; violazione e falsa applicazione della legge n. 662/1996 al comma 89; violazione e falsa applicazione dell’art. 1 del D.P.C.M. concernente il riparto del fondo di interventi integrativo tra le Regioni e le Province autonome cos’ come approvato dall’accordo stato regioni del 2 febbraio 2012, rep. n. 38/CSR – i provvedimenti impugnati vengono censurati in quanto contrastanti con una serie di disposizioni di legge che regolano il meccanismo di reperimento e di attribuzione, a favore degli enti per il diritto allo studio, dei fondi destinati in via vincolata all’erogazione di borse di studio per studenti meritevoli e capaci.
Vengono richiamate in tal senso: I) la Legge 28 dicembre 1995 n. 549, istitutiva della tassa regionale per il diritto allo studio universitario, il cui art. 3 comma 23 stabilisce che il gettito della tassa è “interamente devoluto alla erogazione delle borse di studio e dei prestiti d'onore di cui alla legge 2 dicembre 1991, n. 390”; II) l’art. 16 comma 4 della legge 2 dicembre 1991 n. 390, successivamente modificato dall’art. 1 comma 89 della legge 662/1996, che ha istituito il «Fondo di intervento integrativo per la concessione dei prestiti d'onore», destinato ad essere ripartito – fra le regioni che abbiano attivato le procedure per la concessione dei prestiti – sulla base dei criteri definiti con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri. In relazione a tale fondo, il D.P.C.M. relativo all’anno accademico 2011 ha stabilito che “i trasferimenti sul fondo integrativo per la concessione dei prestiti d'onore e delle borse di studio, di seguito denominato fondo, sono destinati dalle Regioni alla concessione di borse di studio di cui all’art. 8 L. 390/1991, sino all’esaurimento delle graduatorie degli idonei al loro conseguimento, secondo le modalità stabilite dal decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri del 9 aprile 2001 “Disposizioni per l’uniformità di trattamento sul diritto agli studi universitari a norma dell’articolo 4 della legge 2 dicembre 1991 n. 390”.
Va precisato che l’art. 1 comma 89 della Legge 23 dicembre 1996 n. 662 ha previsto che “il fondo di intervento integrativo per la concessione dei prestiti d'onore, istituito dal comma 4 dell'art. 16 della L. 2 dicembre 1991, n. 390 .. può essere destinato anche alle erogazioni di borse di studio di cui all'articolo 8 della medesima legge”.
A detta dei ricorrenti, nell’elaborazione della graduatoria 2011/12 degli studenti universitari beneficiari delle borse di studio, i limiti normativi sopra richiamati sarebbero stati violati, per effetto della destinazione a copertura delle assegnazioni solo di una parte dei fondi vincolati.
5.2) Con un secondo motivo – rubricato come violazione del principio di legalità, violazione dell’art. 34 della Costituzione. Eccesso di potere nelle sue figure sintomatiche della discriminazione tra studenti egualmente meritevoli ed ingiustizia manifesta; violazione degli artt. 3 e 97 Cost. – le specifiche doglianze già dedotte con il primo motivo vengono argomentate alla luce dei principi generali di legalità e uguaglianza che informano l’azione amministrativa, nonché alla stregua del diritto all’istruzione sancito dall’art. 34 della Carta Costituzionale.
5.3) Con il terzo motivo – inerente la violazione dell’ordinamento comunitario e in particolare del principio generale dell’Unione di cui all’art. 2 del protocollo 1 della Convenzione Europea dei Diritti dell’Uomo – la doglianza di ingiusta compressione del diritto allo studio viene esaminata sotto la prospettiva delle fonti internazionali vigenti in materia e immediatamente operanti nell’ordinamento nazionale.
5.4) Analogo schema argomentativo ricorre nel quarto motivo, con il quale gli atti censurati vengono rapportati ai canoni di ragionevolezza e di buon andamento che devono improntare l’attività e l’organizzazione della pubblica amministrazione.
6) A sua difesa l’Edisu ha sostenuto di non aver operato alcuna distrazione di somme vincolate, ma di aver dovuto fare fronte ad una drastica riduzione dei fondi regionali destinati al suo funzionamento, trovandosi così nella necessità di compensare la minore entrata con una riduzione di spesa per l’erogazione delle borse di studio.
7) La disciplina che regolamenta il diritto agli studi universitari e le provvidenze destinate a rendere effettivo tale diritto è contenuta nella legge 2 dicembre 1991 n. 390.
Con essa è stata attribuita alle regioni la generale competenza a determinare gli stanziamenti destinati all'erogazione di borse di studio per gli studenti iscritti ai corsi di diploma e di laurea (artt. 7 e 8); al contempo, è stato istituito presso il Ministero il già citato «Fondo di intervento integrativo per la concessione dei prestiti d'onore», che viene ripartito per i medesimi anni fra le regioni che abbiano attivato le procedure per la concessione dei prestiti, con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri su proposta del Ministro, sentita la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome (art. 16 comma 4).
La L. 390/1991 ha inoltre previsto la possibilità da parte delle regioni di istituire per ogni università un apposito organismo di gestione, dotato di autonomia amministrativa e gestionale, con facoltà di affidargli anche la gestione degli interventi in materia di diritto agli studi universitari.
8) Nella Regione Piemonte tale ente (Edisu) è stato istituto con la L.R. 18 marzo 1992, n. 16. La stessa legge ha inoltre previsto – in linea con i principi della normativa statale – che:
I) agli studenti risultati idonei è garantita l'assegnazione della borsa di studio per la durata dell'intero corso legale di studi, ove siano mantenuti i requisiti economici e soddisfatti i requisiti di merito fissati dalla Giunta regionale secondo i criteri previsti, per la valutazione del merito, dalla normativa statale e nei limiti delle risorse finanziarie disponibili (art. 6 comma 2).
II) “la Giunta regionale, su conforme parere della Commissione consiliare competente, determina i criteri generali relativi ai bandi di concorso e fissa annualmente l'importo della borsa, differenziato sulla base delle condizioni soggettive ed economiche degli studenti e delle loro famiglie, lo stanziamento complessivo destinato all'assegnazione delle borse di studio nonché la quota di risorse da destinare agli idonei iscritti al primo anno e agli idonei iscritti ad anni successivi al primo, non beneficiari di borsa nell'anno precedente” (art. 6-bis);
III) La Regione: a) impartisce le direttive per l'organizzazione e la gestione degli interventi da parte dell'Ente, coordinandone l'attività con i servizi del diritto allo studio nella scuola secondaria e nelle altre istituzioni culturali;
… d) fissa i criteri in conformità all'art. 4 della legge 2 dicembre 1991, n. 390, ai fini della formazione delle graduatorie per la fruizione dei servizi che si vanno ad attivare; e) fissa l'importo delle borse di studio secondo le modalità di cui all'articolo 6-bis, comma 1 (art. 28).
Sullo specifico tema dei prestiti d’onore (cui è destinato il fondo integrativo istituito dall’art. 16, comma 4, L. 390/1991), l’art. 12 prevede che “l'Ente destinerà una quota annuale del proprio bilancio integrato delle disponibilità che a tale titolo verranno concesse, ogni anno, dal Ministero per l'Università e la Ricerca Scientifica e Tecnologica alla Regione”.
9) La disciplina inerente la tassa regionale per il diritto allo studio è invece successiva, perché introdotta dalla legge 28 dicembre 1995 n. 549, il cui art. 3 comma 23 dispone che il gettito della tassa è “interamente devoluto alla erogazione delle borse di studio e dei prestiti d'onore di cui alla legge 2 dicembre 1991, n. 390”.
La legge regionale piemontese 1 agosto 1996 n. 53 (intitolata “Tassa regionale per il diritto allo studio universitario e per l'abilitazione all'esercizio professionale”) ha ulteriormente rafforzato il suddetto vincolo di destinazione stabilendo:
a) che il gettito derivante dall'applicazione della tassa regionale per il diritto allo studio universitario è interamente devoluto all’erogazione delle borse di studio e dei prestiti d'onore di cui alla legge 2 dicembre 1991, n. 390 (art. 2);
b) che le funzioni relative alle riscossioni della tassa di cui all'articolo 1, comma 1, sono delegate all'Ente che gestisce il diritto allo studio universitario, istituito con L.R. 18 marzo 1992, n. 16, che assolve gli adempimenti con vincolo di utilizzo dei fondi per le finalità di cui all'articolo 2 (art. 4).
10) Alla luce dei riferimenti normativi sin qui illustrati, pare opportuno – in via di prima approssimazione – operare un decisivo distinguo tra le due fonti di finanziamento, ovvero il fondo integrativo ministeriale e la tassa regionale per il diritto allo studio.
10.1) La previsione del fondo integrativo ministeriale trova sede nel contesto di un corpo normativo statale (L. 390/1991) ispirato ai tre principi (a) della distinzione di ruoli tra Stato e Regioni, (b) della attribuzione a queste ultime delle funzioni attuative del diritto allo studio e (c) del contemperamento degli interventi economici con i vincoli di bilancio.
Sotto il primo profilo, se allo Stato viene riconosciuta la funzione di “indirizzo, coordinamento e programmazione degli interventi in materia di diritto agli studi universitari”, alle regioni compete l’”attivazione” degli “interventi volti a rimuovere gli ostacoli di ordine economico e sociale per la concreta realizzazione del diritto agli studi universitari” (art. 3 L. 390/1991).
Con riguardo al secondo e al terzo profilo, la legge statale prevede, rispettivamente: I) che in questa loro funzione, “le regioni a statuto ordinario realizzino, nei limiti degli stanziamenti dei rispettivi bilanci, interventi specifici, quali, tra gli altri .. “quello dell’”assegnazione di borse di studio ai sensi dell'articolo 8” (art. 7, comma 3, L. 390/1991); II) che inoltre le stesse regioni “determinino la quota dei fondi destinati agli interventi per il diritto agli studi universitari, da devolvere annualmente all'erogazione di borse di studio” (art. 8 L. 390/1991).
La normativa in esame (L. 390/1991), quindi, subordina alla concreta mediazione dell’ente regionale l’attuazione – in via amministrativa – degli interventi a sostegno degli studenti bisognosi e, quindi, la quantificazione delle risorse destinate alle borse di studio.
10.2) Questa impostazione di principio è ulteriormente declinata nella legge regionale 18 marzo 1992, n. 16, che ribadisce sul punto un ampio margine di autonomia decisoria in capo alla Regione (cfr. artt. 6 comma 2, 6 bis, 12 e 28, sopra richiamati).
10.3) La tassa regionale per il diritto allo studio è invece caratterizzata, nella sua disciplina di livello statale e regionale, da una chiara e inequivoca finalità di scopo, che la sottrae a destinazioni diverse da quelle assegnatele dalla legge. Sul piano operativo, tale vincolo è garantito dalla delega della riscossione all’ente erogatore delle borse di studio (cfr. art. 4 L.R. 53/1996), espressamente chiamato ad assolvere tale adempimento con vincolo di utilizzo dei fondi per il finanziamento delle provvidenze agli studenti.
La L.R. n. 53/1996 determina quindi – in linea con le direttive statali – un “autovincolo” della Regione Piemonte in ordine alle modalità di impiego del gettito fiscale derivante dalla riscossione della tassa regionale per il diritto allo studio.
11) A questo punto, si può giungere a tracciare un sintetico quadro dei fatti oggetto di causa.
Con riguardo alle specifiche determinazioni adottate dalla Regione Piemonte e dall’Edisu in relazione al bando di concorso 2011/12, i chiarimenti disposti in corso di giudizio, in merito alla concreta gestione dei fondi, hanno consentito di appurare quanto segue.
Nella relazione allegata alla nota della Direzione Regionale Innovazione e Ricerca prot. n. 1694/21.03 del 15.11.2012, la Regione Piemonte ha chiarito che: a) nel bilancio della Regione Piemonte non transitano i fondi derivanti dal pagamento della tassa regionale per il diritto allo studio universitario, in quanto questi vengono incassati direttamente dell’Edisu (in applicazione del citato art. 4 L.R. 53/1996); b) che i trasferimenti annuali – operati sul fondo integrativo per la concessione di prestiti d’onore e borse di studio – vengono effettuati in più tranches, che non corrispondono all’anno solare nel quale vengono disposte; c) che gli stanziamenti effettuati in favore di Edisu, tramite erogazioni e impegni di trasferimento, destinati alla concessione di prestiti d’onore e all’erogazione di borse di studio, coprono l’intero importo dei trasferimenti ricevuti dal Ministero sul fondo integrativo negli anni 2010 – 2011; d) che i contributi regionali erogati in favore di Edisu nel 2011 – non vincolati al finanziamento delle borse di studio, ma destinati al funzionamento dell’ente – ammontano a complessivi euro 8.000.000,00.
In definitiva, dai chiarimenti forniti dalla Regione si evince che l’intero importo degli stanziamenti ministeriali sul fondo integrativo è stato devoluto dalla Regione all’Edisu per la concessione di prestiti d’onore e l’erogazione di borse di studio; e che il gettito della tassa regionale è stato direttamente riscosso dall’ente regionale per il diritto allo studio.
12) L’Edisu, a sua volta, con nota prot. n. 4076 del 20.11.2012 a firma del suo direttore, ha reso noto che:
a) il gettito della tassa regionale 2011 ammonta a euro 12.838.270,00 (mentre quello del 2010 a euro 11.797.130,00);
b) l’incasso del fondo integrativo 2011 ammonta a euro 11.195.163,13 (derivante dal riparto dell’anno 2011 pari a euro 7.923.740,63 e da somme arretrate) e per il 2010 a euro 10.014.825,00 (derivante dal riparto dell’anno 2010 pari a euro 6.910.594,52 e da somme arretrate);
c) che l’importo lordo delle borse di studio erogate per il 2011/12 (a beneficio di 3657 vincitori) è pari a euro 10.920.455,00: esso è quindi inferiore al gettito della tassa regionale del 2011 (così come al gettito della medesima tassa nel 2010).
13) Per meglio comprendere da dove originano le scelte operate dall’Edisu in punto stanziamenti per borse di studio, va ancora chiarito che, in conformità alle previsioni di cui agli artt. 7 e 8 L. 390/1991, 6, 6 bis, 12 e 28 L.R. 16/1992, la Regione, con la D.G.R. n. 6/2115 del 31.05.2011, ha stabilito in linea generale che “all’assegnazione delle borse di studio per l’a.a. 2011/12 si farà fronte con le risorse finanziarie che si renderanno disponibili sui bilanci regionali di competenza degli anni 2011 e 2012, sui capitoli 168653 e 168709 e con le somme introitate direttamente dall’Edisu dal gettito derivante dal pagamento della tassa regionale dell’a.a. 2011/12, nonché dalle somme restituite dagli studenti cui è stata revocata la borsa di studio negli anni accademici precedenti”.
Al contempo, nello schema recante i “criteri per la pubblicazione da parte dell’Edisu dei bandi di concorso relativi all’erogazione per l’a.a. 2011/12 delle borse di studio agli studenti universitari”, approvato sempre dalla DGR n. 6/2115 del 31.05.2011 e alla stessa allegato, la Regione ha previsto, sub art. 1 (fondi destinati alla copertura delle borse di studio), che “ per l’anno accademico 2011/2012 sono messe a concorso borse di studio, per gli studenti impegnati a tempo pieno e parziale, nei limiti delle disponibilità del bilancio dell’ente”. Con tale ultima disposizione, l’Edisu è stato quindi abilitato dalla Regione a contenere l’erogazione delle borse di studio nei limiti delle sue disponibilità di bilancio.
Di tale dinamica si ricava conferma dalla lettura della nota del 24.11.2011 – prot. 9830/13.01, con la quale la Regione, in considerazione del perdurare del blocco delle assegnazioni sul bilancio preventivo 2011 (che aveva consentito la liquidazione in favore di Edisu del limitato importo di 8 milioni di euro, non vincolato al finanziamento delle borse di studio, ma erogato all’Edisu per l’esercizio delle sue funzioni, ai sensi della L.R. 16/1992) evidenziava l’opportunità che l’Edisu non procedesse ad ulteriori impegni di risorse regionali.
14) Pare potersi concludere, pertanto, che l’effetto di parziale contenimento dei fondi destinati al finanziamento delle borse di studio è riconducibile all’atto di indirizzo regionale contenuto nella DGR n. 6/2115 del 31.05.2011.
L’Edisu, sulla base di questa direttiva, a fronte della riduzione dei contributi regionali non vincolati al finanziamento delle borse di studio, ma destinati a garantire il suo funzionamento (dapprima preventivati in 20 milioni di euro e successivamente stanziati nella minor somma di 8 milioni), ha limitato gli esborsi per le borse di studio in misura compatibile con le disponibilità di bilancio, dovendo far fronte ad altre concomitanti rilevanti voci di spesa.
Tanto si evince dalla lettura sia dell’assestamento al bilancio di previsione dell’Edisu per l’anno 2011, sia della nota del direttore dell’Edisu datata 2.11.2011, indirizzata alla Regione, nella quale si fa presente che ogni eventuale riduzione del contributo regionale di funzionamento sotto la soglia dei preventivati 20 milioni, impedirebbe l’assolvimento degli obblighi di legge relativi all’erogazione delle borse di studio (doc. 5 fasc. resist.).
15) Il citato atto di indirizzo regionale suggerisce distinte valutazioni, circa la sua legittimità, se rapportato alle disposizioni inerenti il fondo integrativo ministeriale ovvero a quelle riguardanti la tassa regionale per il diritto allo studio.
15.1) Sotto il primo profilo, l’atto appare in linea con l’articolato normativo che conferisce alla Regione autonomia decisionale nella determinazione dei criteri generali relativi ai bandi di concorso oltre che nella fissazione annuale dell'importo della borsa e dello stanziamento complessivo destinato all'assegnazione delle borse di studio (art. 6 bis L.R. 16/1992).
Sul piano operativo, la Regione, maturate le proprie determinazioni sui distinti ambiti testé menzionati, “impartisce le direttive per l'organizzazione e la gestione degli interventi da parte dell'Ente” (art. 28 L.R. 16/1992).
15.2) Analoga autonomia decisionale non è riscontrabile per quanto concerne la tassa regionale per il diritto allo studio, trattandosi di tassa di scopo, rigidamente vincolata al finanziamento delle borse di studio, per concorde disposizione normativa statale e regionale. La Regione, pertanto, avendo confermato – in linea con la legge statale – il suddetto vincolo di scopo tramite un proprio atto legislativo, non dispone più di alcun margine di discrezionalità operativa in materia, ed eventuali suoi atti amministrativi che si ponessero in contrasto con tale vincolo legislativo, non potrebbero che risultare illegittimi per difformità dalla fonte normativa sopraordinata.
È questa, appunto, la fattispecie in esame.
Proprio in violazione del vincolo normativo, la Regione Piemonte, con la D.G.R. n. 6/2115 del 31.05.2011 – pur stabilendo in linea generale che all’assegnazione delle borse di studio per l’a.a. 2011/12 si sarebbe fatto fronte anche “con le somme introitate direttamente dall’Edisu dal gettito derivante dal pagamento della tassa regionale dell’a.a. 2011/12” – ha autorizzato l’Edisu a stanziare fondi destinati alla copertura delle borse di studio ”nei limiti delle disponibilità del bilancio dell’ente”, avallando in tal modo il contenimento di tale voce di spesa entro un tetto massimo inferiore al gettito annuo della tassa regionale.
Ed infatti è riscontrabile per tabulas – oltre che per ammissione dello stesso ente erogatore – la differenza tra l’importo delle borse di studio erogate per il 2011/12 (pari a euro 10.920.455,00) e il maggior gettito della tassa regionale relativa all’anno accademico 2011 (pari ad euro 12.838.270,00).
Sotto questo specifico profilo il ricorso appare quindi fondato e meritevole di accoglimento.
16) Gli ulteriori argomenti spesi dai ricorrenti per sostenere la dissonanza degli atti impugnati rispetto ai canoni normativi di rilievo costituzionale e comunitario (inclusi tra questi i principi della CEDU), se non assorbiti dal parziale accoglimento del ricorso, appaiono comunque superabili alla stregua dell’orientamento espresso sul punto della Corte Costituzionale, la quale, esaminando l'art. 34, secondo comma, della Costituzione, ha precisato come dal suo contenuto emerga un diritto dei capaci e meritevoli, anche se privi di mezzi, di raggiungere i gradi più alti degli studi, diritto tuttavia non “assoluto” e che la Repubblica rende effettivo – mediante erogazione di borse di studio, assegni alle famiglie ed altre provvidenze – nel quadro di una complessa disciplina legislativa e nell'osservanza dei limiti del bilancio (Corte Cost., 28 maggio 1975, n. 125).
È pertanto conforme ai principi costituzionali un’interpretazione della normativa sul diritto allo studio che ne consenta il contemperamento con le disponibilità finanziarie strumentali.
17) In conclusione, vanno annullati gli atti impugnati, ed in particolare la DGR n. 6/2115 del 31.05.2011 e le determinazioni di approvazione della graduatoria definitiva degli studenti vincitori della borsa di studio a.a. 2011/12, nella parte in cui limitano l’impegno di spesa per l’erogazione delle borse di studio entro parametri inferiori a quelli corrispondenti alle effettive entrate, a ciò vincolate, derivanti dalla tassa regionale per il diritto allo studio dell’a.a. 2011/12.
Al contempo, va disposto che le graduatorie vengano rideterminate in attuazione dei vincoli normativi sopra menzionati, ovvero implementando i fondi erogabili con il gettito della tassa regionale per il diritto allo studio dell’a.a. 2011/12.
18) Restano assorbite le ulteriori domande di risarcimento del danno in forma specifica e per equivalente, potendo i ricorrenti trovare piena soddisfazione dei loro interessi nella riedizione delle graduatorie di ammissione, cui si dovrà fare luogo in applicazione dei criteri qui indicati, fatta salva la valutazione da parte dell’ente erogatore degli ulteriori requisiti individuali necessari per potere accedere all’assegnazione della borsa di studio.
Stante la peculiarità delle questioni trattate, si ravvisano giusti motivi per disporre la compensazione delle spese di lite tra le parti.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte (Sezione Prima)
definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto,
lo accoglie e per l’effetto annulla gli atti impugnati ai sensi e nei limiti di cui in motivazione, disponendo che la Regione Piemonte e l’Edisu si rideterminino, per quanto di competenza, secondo i criteri riportati al paragrafo 17 della motivazione.
Dichiara il difetto di legittimazione passiva dell’Università degli Studi di Torino.
Compensa le spese di lite tra le parti.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Torino nella camera di consiglio del giorno 24 gennaio 2013 con l'intervento dei magistrati:
Lanfranco Balucani, Presidente
Ariberto Sabino Limongelli, Referendario
Giovanni Pescatore, Referendario, Estensore
L'ESTENSORE IL PRESIDENTE
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 07/02/2013
IL SEGRETARIO
(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)
